中国税务报：让纳税人在每起涉税争议中感受到公平正义

来源：中国税务报 广东省税务局

时间：2019-07-23

公平正义是人类文明的重要标志，习近平总书记提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。如何在税务行政执法过程中既维护税法的刚性，又让纳税人感受到公平正义？国家税务总局韶关市税务局通过试行合议制进行了有益的探索。

国家税务总局韶关市税务局在日常税收执法过程中，针对税收政策不明确、基层税务机关执法不统一等问题推行法治税务合议制，通过由系统内外人士组成的五级专业团队，在复议程序前化解涉税争议，维护税法尊严，获得纳税人认可，形成各方共赢的局面。

5月9日，国家税务总局韶关市税务局局长林晓收到一面写着“法治税务惠企惠民”八个字的锦旗。送锦旗的，是乐昌市某实业有限公司董事长李友湘，她专程从乐昌赶到韶关市区，就是为了感谢韶关市税务局，该局施行的法治税务合议制度（以下简称合议制）解决了企业发展难题。

记者了解到，合议制是韶关市税务局在日常税收执法过程中通过合议方式解决税收政策不明确，基层税务机关执法不统一，避免税收执法不当等现象的制度。自2018年8月该局推行合议制以来，韶关市税务部门依托合议团队力量，已解决4宗税收政策执行疑难争议问题，内容涵盖增值税、营业税等多个税种，涉及违章建筑交易是否征税、营改增过渡期间滞纳金处理、棚户区改造税收优惠适用等多类热点难点问题。

在4宗疑难争议问题的解决过程中，合议团队成员从他们的专业知识及实践经验出发，提供了专业、中立的合议意见，为基层税务机关执行税收政策提供了有效参考，行政复议和诉讼案件比上年同期下降了72%，赢得各方好评。

图为国家税务总局韶关市税务局党委书记、局长林晓为法治税务合议第三方专家团队颁发聘书

五级团队组成合议制核心

据韶关市税务局法制科科长李静介绍，法治税务合议专业团队由五个层级构成。第一层级是韶关市税务系统内部业务骨干，第二层级是公职律师及取得税务师、注册会计师资格人员，前两个层级人员是合议制依托的“内脑”；第三层级是系统外的企业财务负责人，第四层级是律师、法官等法律界专业人员，第五层级是高校知名税法专家，后三个层级是合议制借助的“外脑”。每个层级人员的筛选过程中，专业性为重要的考虑因素。如第三层级团队，会选取各行业具有一定规模的龙头企业的财务负责人；第四层级法律界专业人士则选取了广东省律协的副会长、韶关市中级人民法院的行政审判庭庭长、区法院主管行政庭的副院长，具有权威性。“可以说，这支第三方专家团队是整个合议制的核心，不仅要仔细筛选，还要实行动态管理。”李静说。

除了第三方团队，合议制以实现“程序正义”为目标，还开发并上线了法治税务合议平台，实现了系统监控、信息留痕，且通过平台自动生成合议档案，组建案例库，为基层税务部门遇到的同类政策疑难问题提供参考和借鉴。“这项制度不是针对某一个案件合议，而是针对案件涉及的某一个争议点或疑难点进行合议，所以操作性更强。”韶关市税务局调研员苏韶娟对记者表示。

在解决争议问题时，第三方团队的五个层级如何运行，最终的合议制决定又是如何做出的？苏韶娟向记者详细介绍了该制度的流程：“合议制的启动，由基层税务部门发起合议申请，市局业务主管部门受理确认问题复杂后，先启用‘内脑’合议（第一、二层级），如果解决不了，存在较大争议，就启用‘外脑’合议（第三、四、五层级），以层级高、认同度高的意见形成合议意见。各个步骤中，只要意见能达成一致，就由合议团队组长审批，将合议意见反馈给基层执法单位。”值得注意的是，形成的合议意见，并不是行政决策意见，而是一份专业参考意见。最终就这个争议问题做出决策的，还是基层税务部门本身，合议团队只是意见的提供者。

苏韶娟告诉记者，建立合议制的初衷，是为了防止基层税务部门只从自己的角度思考问题。“很多时候我们需要换位思考。比如有时我们过于担心执法不够严谨，可能无形中造成纳税人权益受损。所以，我们想能不能在维护税法严肃性的前提下，在解决争议问题时，有一个权威且中立的意见供税务机关参考，这样一来，做决策时会底气更足，可避免或减少个人理解可能造成的偏差、错误判断给纳税人增加的涉税成本，也能在一定程度上预防内外部执法监督风险，提高执法决策的说服力。更重要的是，这个举动，会让纳税人更信赖税务部门，心里也会更舒服。我们不希望纳税人因为一个久拖不决的案件而影响其生产经营，而希望在守法的范围内，尽最大努力去构建和谐的征纳关系。”苏韶娟说。

韶关市税务局副局长高海认为，公平正义是全社会追求的重要价值，但大多数人经常根据自己的利益做出判断，而不是从公共利益出发。很多时候，税务人员难免会抱有“不怕侵权，只怕渎职”的想法。在这种情况下，单纯由税务部门对一个问题进行裁决，可能会有失公平。

高海曾经思考一个问题——什么是行政执法领域的公平正义，怎样实现公平正义？“经过多年琢磨，萌发推行合议制的念头后，我们发现它刚好和大陆法系的人民法院合议制裁定制度相吻合，所以请法官来讲解法院的合议制度，反过来再完善税务合议制。迈向公平正义需要抓手和工具，我想，通过机制、程序去实现正义，比单纯靠人的态度来实现正义更具操作性。”高海说。

合议让纳税人感到被公正对待

“虽然退还的这笔税款不是特别大，但解决了工人的工资问题，企业的年关也顺利过去了。税务机关合议团队里有企业代表，说明税务部门愿意倾听企业的心声，最后的合议意见让我们感受到作为纳税人是被尊重的。我送锦旗，不是为了作秀，而是真心实意。”文章开头提到的李友湘，对韶关市税务局经过合议做出的复议决定非常满意。

去年，韶关市税务局稽查局对乐昌市某实业公司2014年～2016年的涉税情况进行检查时，发现该公司存在违法事实，于2018年7月2日作出税务处理决定书，要求该公司按照有关规定补缴营业税及附加税费、土地增值税、印花税、城镇土地使用税合计120.22万元；并对其应补缴的营业税等税款，从滞纳税款之日起至实际缴纳或者解缴税款之日止按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。

该公司按税务处理决定缴清税款及滞纳金后，就营改增过渡期间申报缴纳营业税加收滞纳金及棚户区改造项目适用城镇土地使用税优惠问题，与税务机关发生争议。争议焦点一为该公司于2017年4月27日自查补缴增值税后，其应补营业税滞纳金能否计算截至申请人自查补缴增值税之日止？二是该公司是否可以享受棚户区改造有关城镇土地使用税优惠政策？就这两个争议点，该公司向韶关市税务局申请行政复议。

韶关市税务局在复议审查过程中，启用了合议制中一级、二级共5名成员进行合议。对两个争议焦点，合议成员形成了大多数意见。

首先，该公司2014年1月~2016年4月取得销售收入于2017年4月27日自查补缴了增值税，但按“财税〔2016〕30号”文规定，应补缴营业税，合议意见认为该公司在营改增之前取得的销售收入于营改增之后（2017年4月27日）误补了增值税，虽缴纳税种错误，但该销售收入对应的应缴税款已于2017年4月27日入库，2017年4月27日之后不存在滞纳税款的情形，因此根据税收征收管理法及其实施细则关于加收滞纳金的规定，对该公司2018年7月因税务稽查应补缴营改增之前的营业税100.2万元加收滞纳金时，应分两段考虑，一是自税款缴纳期限届满次日起至实际缴纳税款之日（2017年4月27日）止应按规定加收滞纳金；二是2017年4月28日起至2018年7月补缴营业税之日止不予加收滞纳金。因此，应将第二段加收的滞纳金退还该公司。

其次，该公司开发的房地产项目从2014年列入城市棚户区改造项目，后因拆迁问题一直未动工，2016年1月被取消棚户区改造资格，根据财税〔2013〕101号文件规定，对该项目建设用地在2016年1月取消棚户区改造资格之前（2014年度、2015年度）的城镇土地使用税应予免征。

韶关市税务局法制科根据上述合议意见制作复议决定书，向复议申请人退还税款8.84万元、滞纳金26.07万元，加上利息，共计34.92万元。

上述案件涉及争议点在一、二层级合议已达成一致意见，所以并未启动合议团队其他层级。另一个涉及对核定征收（核定所得率）企业隐瞒申报收入的行为进行补税罚款是否合法的案例，则争议较大，韶关市税务局先后启用了内部两级合议，征求了第四级合议成员的意见，分歧仍比较大，最终启用了第五级专家团队。中山大学法学院税法与经济法教授杨小强基于税法理论分析出具了书面意见，韶关市税务局最终采纳了三种意见中相对主流的意见，作出的决定得到企业认同，在督查审计中也未被提出任何异议。

苏韶娟坦言，推行合议制，并不是说要一味地满足纳税人诉求，做到他们满意为止，而是在维护税法权威和严肃性的前提下，找一个平衡点，让纳税人感受到税务机关作出某一决定是合法合理合情的。“比起复议和诉讼，合议制的效率更高，成本更低，它把争议化解在前，达到各方共赢。其实在最终的处理决定出来之前，有这样一个步骤，就算最后没有按照纳税人的诉求去处理，他们也会看到程序的公正、税务机关的态度。”苏韶娟说。

韶关市曲江区基层税务人员冯美美告诉记者，合议制对基层一线执法人员帮助很大，尤其是当遇到复杂或对政策把握不准的情况时。有了这项制度，遇到争议问题，基层税务部门作出处理决定时更有底气，税务人员的法治理念也得到提升。

税收执法结果更易被各方接受

据苏韶娟和高海回忆，在合议制探索和推行的过程中，也有不同声音。比如担心系统留痕会有风险，担心外部审计过不了关等。但是，制度推行以来，随着不断完善，成效逐步显现。韶关市税务局局长林晓说：“这是对当初那些担忧最好的安慰。”在他看来，韶关属于经济后发地区，更需要良好的营商环境来吸引投资，这不是一朝一夕的功夫，要靠默默耕耘来达成。

合议团队成员、广东省律师协会副会长王少敬认为，在全面依法治国的大背景下，税务局愿意倾听社会各界，尤其是企业界、法律界对税收执法争议的意见，表明了其公正执法的态度，值得点赞。

曾担任原韶关市国税局专家顾问的杨小强现在是韶关市税务局合议团队第五层级的专家之一，他在接受记者采访时表示，合议过程增加了理解，减少了诉讼，通过各个层级专业中立的论证，消解了征纳双方的矛盾。税务局以更开放、平等的理念和姿态，让纳税人对其更加信赖，减少了对抗。

杨小强告诉记者，他一直非常关注一个问题，那就是在征纳双方发生纠纷时，能否不要动不动就进入复议、进入诉讼，而是中间加入一个缓冲环节，这样既符合中国文化，也能减少行政成本和遵从成本。“德发案就是一个例证，征纳双方都坚持各自主张，最后官司打到最高法。折腾几年，税务局付出了不小的成本，德发公司也是代价巨大。如果当时能有合议这样的环节，各方站在中立的角度共同磋商，就税法中规定不清晰的一些地方解释清楚，从而达到解决争议的效果，让执法更符合情理法，结果可能就会不一样。”杨小强说。

在杨小强看来，合议环节能够让各界人士充分发声，越辩越明，帮助税务机关更科学、民主、公平地行使行政裁量权，做出决策。他认为，税收征管法进行修订时，也可以考虑在复议诉讼前加入这样一个程序，减少不必要的对抗。“事实上，理与法不是对立的，而是统一的。”他总结道。