2021年—2022年世界主要国家税收改革——《税收政策改革（2022）：OECD及部分伙伴经济体》报告综述

2022年12月21日 中国税务报 版次：05        作者：

编者按 经济合作与发展组织（OECD）的年度报告《税收政策改革：OECD及部分伙伴经济体》，自2016年第一版发布以来，至今已连续发布七版。报告内容主要是梳理并总结OECD成员国及部分伙伴经济体税收政策的发展动态和改革趋势。

今天本版刊发国家税务总局税收科学研究所组织编译的今年报告主要内容。

宏观经济呈复苏态势

牛丽 康荟杰

全球经济增长开始复苏。全球国内生产总值（GDP）继2020年萎缩了3.4%后，2021年恢复正增长，增长率达5.8%，大多数经济体的实际GDP已高于2019年水平。OECD整体GDP增长率恢复至5.5%，其中，政策刺激力度较大的美国等国家GDP增长恢复较快，欧洲国家则相对滞后。总体而言，各国经济损失和复苏步伐不尽相同，但全球经济已逐渐恢复生机。

劳动力市场相对稳定。2021年底，OECD成员国的失业率降至5.5%，仅比2019年高0.1个百分点。得益于就业保留计划，许多国家失业率几乎没有变化，到2021年底已恢复甚至好于疫情前水平，疫情对劳动力市场的影响较小。

私人消费和通胀水平上升。2021年，OECD成员国私人消费恢复增长，美国增长近2%，欧元区约3.5%，日本约1.25%，已接近疫情前水平。私人商品支出剧增，伴随持续的供应中断，加剧了通货膨胀。2021年第四季度，OECD总体通胀率同比达到5.5%，为20世纪90年代中期以来的最高水平。

投资增长有所回升。强劲的产出增长、极低的利率以及商业信心的提升，带动了投资增长。2021年，OECD整体固定资本形成总额实现5%的增长，生产性资本存量的两年增长率与疫情前情况相当。

预算平衡趋于正常，公共债务率仍处高位。2021年，OECD整体公共债务占GDP的比重为125%左右，仍处在较高水平。预算赤字有所下降，2021年平均预算赤字率约7.5%，而2020年为10%左右。各国开始不同程度地整顿赤字，OECD整体赤字缩减节奏平缓。

收入不平等趋势呈不确定性。除奥地利、芬兰、西班牙等少数国家外，2021年大多数国家的家庭收入已恢复至历史平均水平。疫情期间，一些国家的收入支持措施缓解了国内收入不平等的情况，但因学校教育受疫情干扰，对不同地区和社会群体造成不同影响，未来有可能扩大收入差距，疫情产生的影响仍具不确定性。

全球税收水平和结构变化

余菁 谢宗炜 刘茵莹

受疫情影响，2020年OECD及其伙伴国税收收入占GDP比重略有上升。各国税收结构也发生了一定程度变化。

疫情对税收收入占GDP比重造成影响。2020年，在可获得数据的36个国家中，20个国家的税收收入占GDP比重较2019年有所上升，平均值上升0.1%，达32.4%。16个国家占比下降，平均降幅2.4%。受封控等措施影响，经济活动锐减，消费和企业利润减少，加之缓税、减税、增加抵免及降低税率等，税收收入减少。但是，政府的扶持措施缓解了失业和企业倒闭问题。疫情期间税收收入名义降幅低于2008年—2009年国际金融危机时水平。

长期来看，各国税收收入占比继续保持相对稳定。根据38个OECD国家和5个伙伴国的数据，近10年来，公司所得税占税收收入总额的比重维持在9%~10%。消费类税收收入占比始终保持最大份额（1990年为33.1%，2019年为33.9%）。其中，增值税/货物和劳务税占比10年增长了3.9%，达20.9%。财产税占比保持相对稳定，为5.2%~5.4%（2016年除外）。因为相当多的国家出于快速增收目的上调缴款费率，社会保障缴款过去30年间占比增幅最大，从1990年的20.3%增至2019年的24.7%。

疫情对经济的影响使税收结构发生变化。2019年，17个国家的所得税（含公司和个人所得税）占比最高，平均占比32.8%；11个国家的社会保障缴款占比最高，平均占比24.8%；16个国家的消费类税收占比最高，平均占比为33.9%；财产税和工资税在大多数国家占比都相对较小。2019年—2020年，所得税所受影响远大于间接税和财产税，降幅最大。共有26个国家所得税占比下降，平均下降0.4%。2020年，个人所得税和社会保障缴款占比增幅最大，平均增长了0.3%。财产税占比变化较小，仅增长了0.05%。消费税占比小幅下降了0.1%，共有28个国家这一数据下降。

各国持续降低个人所得税

杨琼 张英

增强个人所得税的累进性。2021年，多个国家通过提高个人所得税最高税率和降低中低收入家庭适用税率的举措来增强税制的累进性。加拿大、新西兰和挪威通过增设最高税率，增强高收入人群个人所得税的累进性。更多国家开展了针对非最高税率的个人所得税改革，包括下调税率以支持中低收入人群等。还有一些国家出台了针对灵活就业和其他职业群体的降低个人所得税税率举措。

许多国家持续缩窄个人所得税税基。在推进个人所得税税基改革的国家中，有57个国家缩窄了税基，9个国家拓宽了税基。个人所得税税基缩窄改革旨在助力低收入个人和家庭，降低疫情对这部分人带来的负面经济影响，具体措施包括增加个人所得税扣除额、免抵额以及税率级次等。一些国家对自雇者和非法人营业机构也实行了缩窄个人所得税税基改革，以减轻这些群体的税收负担。

促进环境保护的个人所得税政策越来越普遍。为减少温室气体排放，一些国家出台或增加了支持住房更新的税收优惠政策。例如，意大利针对可以提高能源使用效率和抗震能力的建筑改造，出台了多重税收抵免优惠。一些国家推行了支持低碳交通的个人所得税优惠政策。例如，芬兰、瑞典分别对雇主将混合动力汽车、低排放车辆和自行车作为实物福利发放制定了税收激励政策。

多举措降低社会保障缴款

徐迎 张英 梁若莲

2021年，阶段性降低社会保障缴款仍是各国社会保障政策改革的主基调。

从收入构成来看，社会保障缴款和个人所得税仍是多数国家税收收入主要来源。报告反映，2020年OECD成员国和5个伙伴国（阿根廷、巴西、中国、印度尼西亚、南非）中，个人所得税和社会保障缴款合计收入占总税收收入的平均比重接近50%，个人所得税收入占比为23%、社会保障缴款收入占比为26%。OECD成员国社会保障缴款平均占比27.2%，与2019年的26.4%相比有所提高。

从改革方向来看，大多数国家仍持续推进降低社会保障缴款政策。为了缓解企业和家庭的资金压力、助推经济复苏，大部分国家在2021年仍选择降低雇主和员工的社会保障缴款支出。但也有少部分国家增加了社会保障缴款，例如德国将雇员和无子女自由职业者的法定长期护理保险附加缴款费率调增0.1个百分点，以应对人口老龄化和未来更高的预期人口抚养比。

从具体措施来看，各国采取多元途径降低社会保障缴款。一是降低费率。2021年实施降费改革的国家有4个，这其中有长期性的改革，也有阶段性措施，如匈牙利从2022年1月起，将雇主缴纳的社会保障费率从15.5%调减至13%。瑞典在2022年6月至8月期间下调雇主为19岁~23岁雇员缴款的费率。二是缩窄费基。缩窄费基的突出特点是减少雇主承担的部分，2021年共有8个国家缩窄缴费基数，这个数量与2020年一致。其中保加利亚和挪威通过提高社会保障缴款起征点来缩窄费基，阿根廷、澳大利亚和加拿大马尼托巴省通过出台促进教育和就业的社会保障缴款优惠措施来缩窄费基。三是出台或延长社会保障缴款减免政策。与2020年传统降费率、缩费基的降费措施相比，瑞典、阿根廷、乌拉圭选择出台或延长社会保障缴款减免政策，其中乌拉圭出台了新的减免政策，瑞典和阿根廷延长了部分2020年出台的阶段性减免政策。

全球公司所得税改革特点

何振华 吴睆子 林佳

2021年，各国公司所得税改革呈现出以下六个特点。

继续下调公司所得税税率。哥伦比亚、法国、瑞典和瑞士等国降低了公司所得税税率。2021年，全球公司所得税平均税率为23.54%，比上年下降0.31个百分点；OECD成员国平均税率为23.3%，比上年下降0.21个百分点。

积极减轻中小企业税负。匈牙利、加拿大、德国、墨西哥、文莱和佛得角等辖区出台了中小企业公司所得税优惠。例如，匈牙利2021年将中小企业适用税率从12%降低至11%。

鼓励企业加大研发投入。芬兰、毛里求斯等国出台了新的鼓励企业加大研发投入公司所得税优惠政策，澳大利亚、西班牙、冰岛、意大利、日本、荷兰、新西兰、波兰和瑞典加大了现行税收优惠政策的优惠力度。

鼓励企业恢复和扩大再生产。加拿大、波兰、英国和毛里求斯等国出台公司所得税优惠政策，鼓励企业购置新设备、软件等，为恢复和扩大再生产提供物质基础。法国、匈牙利等国对受疫情影响严重而发生亏损的企业，给予亏损结转年限方面的特殊优待。

鼓励企业节能减排。加拿大、马来西亚和爱尔兰等国出台鼓励企业使用绿色技术优惠政策。例如，加拿大对达到零排污标准的科技型制造业公司实行公司所得税减半政策。

全球公司所得税改革取得历史性突破。2021年10月，BEPS包容性框架中的137个成员国就“双支柱”解决方案达成一致，该项共识具有里程碑意义。支柱一重新分配大型跨国企业全球剩余利润的征税权，使跨国企业在经营活动发生地和利润产生地更公平地承担纳税义务；支柱二建立全球最低税制度，打击税基侵蚀和利润转移，同时遏制公司所得税税率逐底竞争。

货劳税改革支持重点行业

刘润哲

货物和劳务税是大多数国家的主要税收收入来源。2021年，货物和劳务税占OECD成员国税收总收入的33.3%。过去30年间，货物和劳务税收入在各国税收总收入中的比重稳定在32.5%~35.6%之间。

增值税。增值税作为OECD成员国货物和劳务税中最主要的税收收入来源，其标准税率延续了过去6年的稳定趋势，OECD成员国标准增值税税率平均值从2020年的19.2%上升至2021年的19.3%。各国前期为鼓励消费、降低受疫情重创的行业成本而制定的增值税低税率在2021年大多恢复到之前的水平。为了应对疫情，大多数OECD成员国对医疗设备和卫生产品的供应和进口，以及尚未免征增值税的医疗服务实行零税率或降低其增值税税率。一些国家实行临时增值税减免，以刺激消费，支持特定行业如旅游业、酒店业发展。为帮助缓解能源价格上涨带来的影响，部分国家2021年第4季度暂时降低了部分特定产品的增值税税率，包括一般能源产品、电力、燃气和地区供热产品等。

特别消费税。特别消费税是提高税收收入和引导消费行为改变的有力工具。特别消费税可以涵盖的产品较为广泛，但能够显著提高政府财政收入的通常是对酒类、香烟和烃油等特定商品征税。近几十年来，各国政府越来越多地利用特别消费税来增加收入、影响消费者行为并抑制有害消费。2021年，提高特别消费税的趋势仍在继续，尤其是烟草产品特别消费税。几乎所有OECD成员国香烟总税负都超过香烟消费价格的60%，有21个OECD成员国甚至超过了世界卫生组织建议的75%。此外，部分国家为了支持受疫情影响严重的行业发展，降低了酒类制造商的特别消费税负担。少数国家对前期因疫情允许纳税人缓缴特别消费税的政策期限予以延续。

环境税改革不断推进

李淼焱

2020年，各国环境税收入占GDP的比重平均为2%，从哥伦比亚最低的0.6%，到希腊最高的3.8%不等。2020年，能源使用税占环境税收入的比重平均为71%。除巴西和新西兰外，其他国家能源使用税占环境税收入总额的比重超过50%。

碳定价覆盖面扩大，但有效碳价仍然较低。碳定价覆盖面从2018年的37%扩大到2021年的49%。从行业看，电力部门碳定价覆盖率上升至2021年的64%，非公路运输部门碳定价覆盖率达50%以上，农业和渔业使用的化石燃料产生的碳排放有41%被定价，而工业和建筑业碳定价覆盖率不到25%。

2021年，二十国集团国家（不包括沙特阿拉伯）的碳价平均为19欧元（折合23.75美元）/吨二氧化碳当量，比2018年略微增长2欧元（折合2.5美元）/吨二氧化碳当量，但有效碳价平均低于1欧元（折合1.25美元）。

部分国家引入新的碳定价机制，逐步取消行业的碳税优惠。2021年，荷兰、卢森堡、安道尔、奥地利和印度尼西亚引入了新的碳定价机制。行业碳税减免有所下降，拉脱维亚取消了固定技术设备中的泥炭豁免，瑞典和荷兰逐步取消能源消费税税收优惠。

多个国家改革车辆税，增加排污车辆的使用成本。斯洛文尼亚根据二氧化碳排放、燃料消耗和欧洲污染标准，对车辆重新征税。德国和挪威分别于2021年和2022年提高排放二氧化碳车辆的登记税。瑞典2021年—2022年提高了小汽车、轻型客车、以汽油和柴油为原料的卡车购买后前三年的汽车税。法国2021年—2022年提高了污染最严重汽车的车辆登记税。爱尔兰对老旧车和污染更严重的柴油车征收更重的税。

多个国家征收塑料税，以减少一次性塑料产品的生产和消费。2021年，欧盟推出了“塑料贡献”计划，对不可回收塑料包装征收税率为每公斤0.8欧元的塑料税。希腊2022年起对单个塑料杯和塑料盖征税。英国2022年4月起征收塑料包装税。意大利2023年将对一次性塑料物品征税。西班牙2023年将对不可重复使用的塑料包装征税。

财产税改革瞄准促公平

张丹

与前几年相比，各国财产税改革力度有所减弱，集中在增强财产税的累进性方面，或提高税率，或扩大税基。重点针对把财产作为投资工具的个人或实体，以及受财富税、遗产税、继承税和赠与税改革影响的高净值人群。改革更加聚焦存量住房的有效利用和财产税的普遍公平，总体上增加了较富有人群和房地产投资者的税收负担。有2个国家进行了不动产税改革，7个国家调整了动产和不动产交易税，2个国家对财富税、遗产税、继承税和赠与税进行了改革。

继续施行财产税减免措施。2021年，英国出台了一项包括两个阶段的税收减免措施，旨在促进房产交易和经济活动的全面开展。智利对个人和公司出台了财产税延期政策，在符合特定标准的情形下，允许他们将2021年到期的不动产税延期至2022年缴纳。

采取改革举措增强财产税累进性。爱尔兰推出了幅度最大的财产税改革，修订了其对不动产征收的经常税，以促进公平，增强税收确定性。加拿大对外国非常住居民持有的空置或未充分使用的房屋征收不动产经常性税，以促进更有效地利用现有存量房。阿根廷提高了财富税的累进性，在最高税率之上又增加了两个税率级次，增加了富人的税收负担。

扩大加密货币资产征税范围。对加密资产、加密交易和来自加密货币交易的收入征税，日益成为各国政府越来越重要的政策议题。阿根廷对通过位于该国的中介机构进行的加密交易征收0.6%的税。奥地利和匈牙利对加密货币交易所得征税。

能源价格上涨背景下的政策应对

贾贤婕 戴其力

2021年，全球能源价格大幅上涨，各国政府纷纷推出应对举措。报告估算，2021年10月至2022年12月，来自 32个国家的137 项支持措施财政总成本高达1690亿美元。政府支持对象以家庭为主，具体措施主要包括价格支持措施和收入支持措施。

价格支持措施。临时性减税是最常见的价格支持措施。包括：降低环保税和石油产品消费税，其中有73个税收辖区降低了消费税；西班牙、意大利等多个欧洲国家降低了燃料产品的增值税税率；大部分能源进口国降低了能源产品的进口关税；法国、德国和墨西哥等提高所得税的税前扣除标准。另外，少数国家对能源公司等征收暴利税，以弥补减税带来的损失。

收入支持措施。补贴和转移支付是收入支持措施的核心，其对低收入群体的支持更加直接。比如，法国向石油消费者提供特别退款；比利时发放取暖券；塞浦路斯、挪威等对电费打折或提供补贴。

两种支持措施各有利弊。目前，超过2/3的国家同时采取了两种措施。虽然实施价格支持措施相对容易，但其存在以下弊端：一是能源税减免不能保证相同幅度的消费价格下降，反而减轻了化石燃料生产商的税收负担，导致财政收入减少；二是价格管制措施往往缺乏针对性，会不适当地增加高收入能源消费大户的利益，而且给能源供应链上游企业造成损失，阻碍新的基础设施投资并加剧供应短缺，导致通胀继续存在。

相比而言，收入支持措施对价格的调节作用更加直接有效。通过创新转移支付机制、提高支持的针对性和透明度等，能确保更持久的政策效应。因此，建议各国政府更多地采用收入支持措施来缓冲能源价格上涨的影响。从长远来看，广泛使用清洁替代能源是有效且能为公众所接受的长期战略。

（作者单位：国家税务总局税收科学研究所，国家税务总局税收科学研究所天津翻译基地、苏州工业园区翻译基地、广东翻译基地、湖南翻译基地、浙江翻译基地）