发票管理的“空白”领域：税务机关为什么不能强制纳税人开具发票？

2020年08月19日 来源：中国税网

作者：史玉峰

本案的案情反映了看似严密的发票管理制度中一个不可忽视的“空白”——如果开票人拒绝向受票人开具发票，受票人该如何寻求救济？

鉴于发票作为会计凭证和税收凭证的重要属性，开票人拒不开具发票可能给受票人带来重大经济损失和法律风险，包括：

1.受票人无法抵扣增值税进项税额，进而造成增值税和附加税费负担增加；

2.受票人无法在税前扣除成本费用（由于《税前扣除凭证管理办法》出台，这一风险有所减轻）；

3.受票人因缺少会计原始凭证，其会计处理存在审计风险。

可见对于开票人拒不开票的情况，特别是拒绝开具较大金额发票的情况，受票人必然会采取救济手段。通常受票人会向开票方主管税务机关投诉，但税务机关可以强制开票人开具发票吗？

本案中，上诉人向开票人定做轮胎并购买，之后双方发生纠纷，上诉人根据法院生效判决向开票人支付货款后，开票人未向其开具发票。上诉人和负责执行判决的法院采取了两项救济措施：1.2016年3月上诉人向开票人主管税务机关的上级税务机关邮寄举报信，举报开票人销售货物收取巨额货款后拒不开具增值税发票、逃避应缴纳的巨额税款；2.2015年4月法院在执行生效判决过程中，向开票人主管税务机关发出司法建议书，请责令开票人开具16381702.5元的增值税专用发票。开票人主管税务机关在调查核实后认定开票人存在应当开具而未开具发票的问题，于2016年8月对开票人作出责令限期改正通知，但开票人未按期改正，主管税务机关对开票人处以2000元罚款。但因为开票人已经就实现的销售行为进行了纳税申报，因此主管税务机关不能作出偷逃税款的定性并进行处罚。

按照《发票管理办法》有关规定，税务机关承担本行政区域内的发票管理工作职责。这一职责包括对发票使用的监管、检查和对发票违规行为的处罚。但《发票管理办法》未赋予税务机关强制纳税人开具发票的职权。以本案的裁判结果为例，即使受票人向开票人的主管税务机关举报或投诉，税务机关也只能就开票人未开发票一事责令其限期改正并处罚；退一步讲，即使本案开票人不开发票是为了隐瞒收入和逃避纳税义务，税务机关也只能作出偷税定性并处罚，如果开票人仍然拒绝开具发票，税务机关仍然无法处理。可见受票人必须考虑通过想税务机关投诉以外的其他途径，如民事诉讼方式解决这一问题。

本案上诉人在之前合同纠纷一案中已经取得生效判决，其中包括开票人应开具发票的判决结果，但从本案查明的事实来看，如果开票人拒不履行，法院也难以直接强制执行，只能通过向开票人的主管税务机关发出“司法建议书”的方式间接施加压力。由于上文已述及税务机关未被授予强制纳税人开票的法定职权原因，仍然存在无法执行的风险。有鉴于此，受票人在订立合同时可以考虑以违约赔偿责任的形式确定下来，未来如果开票人拒绝按合同约定开票，则通过民事诉讼要求开票人承担以金钱履行的违约责任。例如，合同可以约定：“（开票人）应当于某时间之前向（受票人）开具并寄送价税合计金额为……元的增值税专用发票……如果违反约定，由开票人对受票人因无法取得发票而发生的损失承担违约责任”。

链接：(2019)豫03行终292号汕头市弘展贸易有限公司、国家税务总局洛阳市税务局稽查局税务行政管理(税务)二审行政判决书