“黑名单”威力日显 适时完善效能更高

2020年12月01日 来源：中国税务报 版次：08        作者：栾先诚

税收“黑名单”制度被广泛应用于经济社会的多个重要领域，在事中事后监管中扮演关键角色。近年来，随着“黑名单”的惩戒威力日益显现，失信纳税人的“痛感”日益加深，由此也产生了一些执法争议和维权诉求，对税收“黑名单”制度的完善与发展提出了新的更高要求。

“黑名单”制度的法律性质

税收“黑名单”制度是一项复杂、多元的制度。按照国家税务总局公告2018年第54号（以下简称公告）《重大税收违法失信案件信息公布办法》规定，税收“黑名单”制度由“名单确定”“信息公布”“联合惩戒”三部分构成，分属不同种类的行政行为。

“名单确定”是税务机关为达到特定的行政目的运用行政权能的具体行为，将对纳税人产生一定法律效果，符合具体行政行为的构成要件。“信息公布”具有双重法律性质，按照《政府信息公开条例》规定，“黑名单”信息属于主动公开信息，信息公布在性质上属于行政事实行为，同时，信息公布客观上造成了当事人名誉和信用的贬损，又带有处罚性质，也可以归类到行政处罚中的声誉罚。“联合惩戒”是税务机关将“黑名单”通报给其他行政机关，并依照部门间合作备忘录对行政相对人采取联合惩戒的行为，可以归类到《行政处罚法》中的“其他行政处罚”。

执行中存在的主要争议

首先在“黑名单”认定环节，纳税人有时会对认定的具体时限、陈述申辩、文书送达和案件是否需经过重大案件审理程序等产生异议，认为“黑名单”的认定结果被普遍应用于联合惩戒中，惩戒措施较单一处罚要更为严厉。按照“举轻以明重”的原理，“黑名单”的认定程序也应当较之一般税收行政处罚更加严格，审理程序应与重大税务案件保持一致。

其次在“黑名单”公布环节，纳税人有时会对公布条件的合理性产生异议，认为公布认定条件过于单一，只注重违法情节的轻重，没有考虑纳税人的主观纳税意愿和具体经济状况，如：个别纳税人发生违法失信行为后，主观上有主动补救积极纳税的意愿，但由于经济困难暂时不具备履行能力，如果能借鉴延期申报、延期缴纳税款的立法宗旨，暂时将其移出“黑名单”，既可以助力纳税人尽快摆脱经营困境，履行纳税义务，也更能凸显“黑名单”依法促进诚信的目的。

最后，在联合惩戒环节，纳税人有时还会就惩戒时间、修复范围产生异议，认为惩戒时间应视改过态度和表现情况而定，不宜搞一刀切，修复制度范围较窄，只限于偷税、逃避追缴欠税两类情形，而其他七种情形不在修复之列，不利于发挥企业改善信用状况、提升纳税遵从的主动性和积极性。

完善的几点建议

税收“黑名单”制度的优势显而易见，但仍需进一步注重制度执行的规范性、精准性，找准情、理、法的最佳结合点，坚持惩戒与教育相结合，使税收“黑名单”的治理效能得到最大限度的发挥。

一是规范认定程序，让“黑名单”无懈可击。今年3月，广东省汕头市颁布了《建筑市场“黑名单”认定程序暂行规定》，进一步规范了“黑名单”认定程序，受到了社会的热议和好评，税务部门可借鉴其中好的做法，将“黑名单”认定程序，细化为启动、调查、陈述申辩、审核、决定、列入、解除等环节，明确法律文书和证据标准，明确重大税收违法失信案件的审理层级，对有争议的案件，通过重大案件审理委员会审理后予以公布。

二是精准惩戒，让“黑名单”更为合理。疫情防控期间，天津等地税务机关推出非接触信用修复等“护企”“保苗”措施，区分当事人的具体情况分类分级精准施策，在助力企业复工复产方面发挥了良好效果。“黑名单”联合惩戒也可采取分类分级的方式，对有履行能力但拒不履行的当事人坚持依法公布、依法惩戒，将失信企业及其责任人全部纳入惩戒范围，3年内不得撤出；对有履行能力主动履行义务的当事人采用从轻原则，视情节不予公布或适当缩短公布期限；对有积极履行意愿，但生产经营困难暂无履行能力的当事人采用减轻原则，由企业做出信用承诺后暂时将其从“黑名单”公告栏中移出，只对其失信责任人开展联合惩戒，并适当缩短惩戒期限；对依法进入破产程序彻底丧失履行能力的当事人，应当给予破产重生、再次创业的机会，适时将破产企业及其责任人员从“黑名单”中移出。

三是科学修复，助“失信者”改过自新。税务部门可将修复范围扩大到所有“黑名单”纳税人，探索建立信用修复积分制度，将企业商业信用状况、政务信用状况、经营稳定性、管理规范性、内控能力等细化为信用积分指标，对“黑名单”纳税人日常表现予以积分，对主动自查补缴税款或检举其他涉税违法行为的可予以适当加分，依据积分情况缩短失信记录公示期限，鼓励督促失信主体完善和重塑自身信用。

（作者单位：国家税务总局沈阳市税务局）