提升执法素养 规范行使处罚裁量权

2022年03月16日中国税务报  版次：07        作者：谌迎春 胡玉龙 沈四宝

处罚裁量权的规范行使，需要税务人员具备较高的法律素养。应通过加强法律知识培训，增强税务人员法治意识，提高其运用法律原理解决实际问题的能力，使其掌握行使处罚裁量权的技巧，特别是对过罚相当原则的把握以及对酌情裁定的运用。

新行政处罚法规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出要严格规范税务执法行为，持续健全行政处罚裁量基准制度，各省市税务机关先后对之前的税务行政处罚裁量权执行标准进行了修改。对于基层税务部门如何落实好新税务行政处罚裁量权执行标准，笔者认为，应提升税务人员的执法素养，规范行政处罚裁量权的行使。

目前，基层税务行政执法中存在一些问题。一是税务人员对处罚裁量的理解和适用能力有待提升，税务人员能否合理地行使处罚裁量权，受到多方面因素的制约，最直接的就是个人的执法素养。处罚裁量权的行使具有较强的主观色彩，需要税务人员具备较强的法律素养，能较好地把握税收政策、法律解释、处罚裁量的考虑因素、法律原则的应用等。个别税务人员简单地认为顶格处罚能够规避执法风险和渎职风险，为了避免执法过错，较少适用减轻处罚标准。

二是处罚程序有待规范。纳税人发生违法行为时，在处理操作上税务部门必须进行责令限改、文书制作（包括责令限期改正通知书、税收征管事项通知等）和文书送达。在实际中，有的违法户注册地址和经营地址不一致或虚假注册，特别是列入非正常户或存续拟注销的经营户更是联系不上，税务人员通过目前的征管手段难以送达文书和执行。

三是裁量基准有待统一。目前行政处罚内容和处罚裁量基准或实施办法是由各省自行制定，在具体形式、裁量标准、裁量对象等方面存在一些差异。

笔者认为，新修改的税务行政处罚裁量权执行标准比以前的执行标准更加完整、准确、翔实，裁量情形和处罚阶次更加清晰、客观，更具可操作性。税务人员应转变观念，严格遵守法定程序，公平、公正、公开行使裁量权，切实提升执法公平和效率，提高税法遵从度和纳税人满意度，优化税收法治营商环境。应加强宣传辅导，积极开展全员政策业务培训，认真学习新的行政处罚法和新修订的税务行政处罚裁量权执行标准，确保在执法过程中准确把握政策核心要点，降低税收执法风险；将新税务行政处罚裁量权执行标准及时通过多场合、多形式、多层次进行宣传辅导，提高行政处罚裁量权执行标准的知晓度。

应提升税务人员的执法素养。首先，加强法律人才的配备。行政处罚是专业性较强的执法项目，根据新修订的处罚裁量权执行标准，税务机关应尽可能安排取得法律职业资格的人员从事行政处罚决定审核工作，更好地把握处罚裁量的尺度。其次，提升税务执法干部的法律素养。人的因素在处罚裁量中起着决定性作用，需要加强法律知识培训，增强税务人员的法治意识，提高其运用法律原理解决实际问题的能力，掌握行使处罚裁量权的技巧，特别是对过罚相当原则的把握以及对酌情裁定的运用。再次，提升税务人员的道德水平。税务人员的道德素养是税法正当运作的保证，要加强思想教育，使其充分认识不作为和乱作为的危害，强化责任意识。

应规范裁量权的行使。一是严格履行执法程序。强化实名办税制度，确保有关涉税信息的真实有效。加强政策法规与征管操作系统的有效衔接，将行政处罚规定程序及裁量基准嵌入金税三期系统中，防止不经规定程序直接终止处罚程序，实现对处罚数据的自动检索、判断，对裁量基准包括处罚金额设定自动提示和量化，为执法人员拉起提醒的红线和裁量的准线。二是加强执法痕迹化管理，落实好行政执法全过程记录制度，确保履职尽责有据可查和可回溯管理，实现“全链条”监管。实现用公开促进精确执法、用留痕记录精确执法、用专业保证精确执法，提升执法质效。三是完善有关法律条文。在涉税文书送达方面，由于面对大量的纳税人（尤其是自然人纳税人）以及一些特殊因素，基层税务人员往往难以完成文书的送达。建议在修订税收征管法及其相关法律中，对于文书送达规定可以采取多种形式。如税务部门可以通过电子税务局或手机应用软件进行公告和送达，比照有关部门如交通违章执法等形式，不强调非要与纳税人直接见面签字回执，减少基层执法难度，严肃执法刚性，提升行政处罚效率。

建议全国实行统一的裁量基准和处罚内容。一是加强税务行政裁量权的立法工作，在国家层面对行政处罚自由裁量权进行规范，避免各地裁量基准“各自为政”。二是进一步压缩自由裁量权的空间。在认真细致梳理执法依据的基础上，根据违法行为性质、违法行为的危害后果，以及同一企业的同类违法行为的次数等不同情况，对每一项行政处罚权的规定予以进一步细化、明确，规定税务执法人员必须在细化后的幅度内进行裁量。三是统一自由裁量标准。确定统一的标准，制定量罚公式，便于执法人员操作。处罚内容和裁量基准的统一，有利于形成统一的执法尺度，做到相同情形相同处理，税收执法更加公平。

（作者单位：国家税务总局高安市税务局）