最高人民检察院作出公益诉讼新部署 税务机关如何更好适应行政公益诉讼监督

2022年03月22日 中国税务报 版次：07        作者：董益 郭明磊 温祖珍

涉税行政公益诉讼的监督重点是履行税费征缴职责，涉税规范性文件也在监督范围内。税务机关可借鉴行政公益诉讼案件线索获取方式，从源头预防履职不到位。

近日，最高人民检察院印发《关于加强国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作的通知》，要求实现“国财国土”领域市级院层面办案全覆盖，以更好发挥公益诉讼检察职能作用，保护国有财产，服务保障经济社会发展大局。其中包括“群众反映强烈的一些企业和个人偷逃税款，侵占国有财产的案件”。税务机关承担国家税收征管职责，对此应当给予充分关注。从近几年公开的案例和相关信息看，税务机关被检察机关提起行政公益诉讼的案件并不鲜见，笔者以为，税务机关可从以下几个方面入手，更好适应行政公益诉讼监督。

正确认识行政公益诉讼

行政公益诉讼是检察机关履行法律监督职责，行使检察权的一种方式。2017年6月，全国人大常委会修改行政诉讼法，明确行政公益诉讼的监督范围是“行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”案件。

从制度体系看，行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼。从行政公益诉讼的制度功能看，税务机关是作为被监督对象出现在行政公益诉讼中，在诉前程序中地位相对被动，在诉讼程序中与检察机关是争议的双方。而从行政公益诉讼制度的价值取向看，其与税务机关的工作目标是一致的，即都是以税务机关正确履职尽责、维护国家税收利益为最终目的。从这个角度看，公益诉讼人不是税务机关的“对手”，而是帮手。因此，税务机关应当把涉税行政公益诉讼作为查找税务监管漏洞和制度短板的有力工具，把有关案件作为促进工作提升的契机。

准确把握行政公益诉讼监督重点

随着国家不断完善行政权监督体系，税务机关面对的监督日益多元。与审计等其他外部监督方式相比，行政公益诉讼监督有其自身特点。从《通知》要求和公开的涉税行政公益诉讼案例看，税务机关避免行政公益诉讼，应当注意以下几点。

第一，履行税费征缴职责是涉税行政公益诉讼监督重点。

对欠缴税款的追征。在公开的涉税行政公益诉讼案件中，涉及欠税追缴问题的比例较高，其中主要问题是未及时依法采取强制执行等措施。需注意的是，在追缴欠税时，税务机关应当避免不分情况的集中清缴欠税。在日常欠税管理中，贯彻行政法的最小损害原则，充分运用财务报告等数据，评估纳税人的清偿能力、分析判断纳税人的遵从度以及信用情况，合理运用清缴手段。

对涉税违法举报案件的查处。《通知》中提到的“群众反映强烈的偷逃税款案件”，很多情况下是通过举报反映到税务机关的。2021年7月开始施行的最新修订行政处罚法增加条款特别强调，“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”，并规定了不及时立案的法律责任。税务机关在处理举报线索时，应当充分利用有关立案前检查的规定，准确判断其是否符合立案标准。

案件移送后的税款追缴。2021年7月1日起施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第八十二条明确，“认定行政机关未依法履行职责”的情形包括：“违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法机关处理，但行政机关仍应当继续依法履行职责的”。因此，税务机关要注意，涉税案件移送司法机关追究刑事责任后，税务机关仍有在罚金、没收财产执行前追缴税款的职责。

国有土地出让金征收。国有土地使用权出让领域一直是行政公益诉讼的监督重点。《通知》中提到：“重点加强对恶意拖欠土地出让金、长期闲置土地、未批先建等违法行为怠于监管情形的监督。”自2022年1月起，税务机关开始承担国有土地使用权出让收入的征收职责，以前年度和今后形成的有关应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，都由税务机关负责征缴入库。值得注意的是，已有案例表明，征收部门除了应当采取有效措施追缴土地出让金外，如果缴费人经追缴仍不能清缴土地出让金，应及时要求有关部门依法收回国有土地使用权。

第二，涉税规范性文件也在监督范围内。

“湖南某置业公司等欠缴土地出让金公益诉讼案”是最高人民检察院2019年发布的一则典型行政公益诉讼案例。该案中，检察机关在督促国土资源局依法追缴涉案公司欠缴巨额土地出让金时，发现当地住建局制定的一个规范性文件明显违法，遂向当地政府法制办公室提出“依法对该规范性文件进行审查和处理”的检察建议。当地政府法制部门、住建局很快采纳了检察建议，废止了该规范性文件。可见，规范性文件也属于行政公益诉讼的监督范围。税务机关在制定税务规范性文件、适用其他部门规范性文件对非税收入进行管理时，要注意与检察机关的监督标准相统一。

第三，个人信息保护或成为新的监督重点。

随着社会信息化程度不断提高，公民对个人信息保护的需求越来越强烈。2021年11月开始实施的个人信息保护法明确：国务院有关部门依照规定，在各自职责范围内负责个人信息保护和监督管理工作。检察机关也将行政机关履行个人信息保护职责纳入行政公益诉讼的监督范围。

据统计，2021年，检察机关共办理个人信息保护领域公益诉讼案件2000余件，同比上升近3倍。例如，某行政机关在网站发布的《拖拉机驾驶证注销公告》中，对公民个人信息未作去标识化处理，可能造成公民个人信息泄露，侵害社会公共利益。检察机关向该行政机关发出检察建议，督促其加强政府信息公开内容的审查，及时撤回泄露公民个人信息的政府信息。税务机关在履行税收管理、纳税服务职责过程中会涉及大量个人信息处理，税务机关也属于个人信息保护法规定的“履行个人信息保护职责的部门”，如果这个职责履行不到位，也可能面临行政公益诉讼。

借鉴行政公益诉讼案件线索获取方式

根据《办案规则》，公益诉讼案件线索的来源主要包括：举报、检察院办案中发现、行政执法信息共享平台、人大政协等部门转交、媒体和社会舆论反映等。这些线索中的涉税问题，理应纳入税务监管。但检察机关收集案件线索的方式，不同于税务机关常规的税务风险管理模式。通过梳理公开的一些涉税行政公益诉讼案例，笔者认为，为有效规避有关风险，税务机关除了开展常规风险管理手段外，可借鉴检察机关收集案件线索的思路和方法，力争从源头预防履职不到位的情况。

注意民事诉讼裁判文书中的涉税问题。例如，某区人民检察院从民事诉讼案件材料中发现“当事人未就所获利息、股息、红利缴纳个人所得税”，便依法提醒、督促该区税务局履行征管职责。税务机关展开检查，发现之所以出现这个问题，是因为该民间借贷案件的一些当事人未依法对有关所得履行纳税申报义务，税务机关难以及时掌握有关交易情况。为防范此类问题再度发生，该区税务局除了根据检察建议及时履行征管职责外，还与区法院、检察院建立了税收征管协作机制。

注意其他行政管理领域的涉税渎职案件。国家监察机关行使监察权，对行使公权力的公职人员进行监督，调查职务违法和职务犯罪。行政公益诉讼是对行政机关履行职责进行监督。二者监督对象不同，但案件往往有关联。其他行政管理领域的一些涉税渎职案件，由于税务机关信息获取相对滞后，容易产生履职不及时的问题。例如，某市残联一名工作人员因渎职犯罪被追究刑事责任。其收到该市某区残联呈报的2家企业关于安置残疾人就业的虚假材料后，未认真审核，致使这2家企业获得安置残疾人就业单位资格，获得国家退税，造成国家利益受损。事发后，税务机关未及时对涉案企业追缴税款，被检察机关提起行政公益诉讼。税务机关应当重视这类关联案件线索，及时依法采取管理措施。

注意涉税行政协助案件线索。国家税收治理需要各部门协同配合，税收征管法第五条第三款对此做了原则性规定：“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。”税收实体法制定中，也针对各税种管理特点设计了一些具体行政协助制度。例如，环境保护税法规定，生态环境主管部门负有将环境违法和受行政处罚情况定期交送税务机关的职责。中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求：“检察机关发现负有税务监管相关职责的行政机关不依法履责的，应依法提出检察建议。”这说明，涉税行政协助职责也被纳入涉税行政公益诉讼的监督范围。当有行政机关因履行税务监管相关职责不到位而被提起行政公益诉讼时，表明检察机关已经关注到具体案件，税务机关应当及时跟进履责。

从已出现的案例看，行政公益诉讼程序启动后，税务机关都能积极配合检察机关，根据检察建议认真履职尽责，绝大多数案件的行政公益诉讼目的都能在诉前程序实现。这些案件发生的根本原因都是涉税信息获取不及时，如果税务机关能够先于检察机关发现案件线索并妥善处理，就可以避免司法资源介入税务行政管理，降低国家税收治理整体成本。因此，检察机关、人民法院和税务机关应当加强协作，进一步完善信息交流、案件通报、联席会议等机制，保障顺畅的案件线索交流渠道，更好发挥行政公益诉讼的监督职能。

（作者为国家税务总局潍坊市税务局公职律师）