“首违不罚”“同事同罚” 长三角起步税务执法一体化

2020年08月18日 来源：中国税务报

编者按 作为国家税务总局支持和服务长江三角洲区域一体化发展的重要举措，8月1日起，《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》《长江三角洲区域申报、发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》在上海、江苏、浙江、安徽、宁波五地正式实施。如今，新政施行半月有余，情况如何，各方反应怎样，请看本期《税收法治专刊》采自多方的专题报道——

2020年7月1日，沪苏通长江公铁大桥通车，大桥为集合高速公路、客货混线铁路、高速铁路的“三合一”过江通道，其通车将有效促进长三角城市群跨江融合、协同发展。

上海：首违不罚后 税法记心间

王礼颖 夏春军

不罚轻罚体现“宽严相济”

8月3日，上海翡麟企业管理有限公司财务负责人蒋女士在国家税务总局上海市嘉定区税务局办理业务时，发现过去有个月忘了申报企业的个人所得税，赶紧补申报。正担心这个疏忽会对企业造成不利影响时，听到税务人员告知：“按照新规定，你们企业由于是首次违法，且属于轻微违法行为，能够及时改正，依法不予处罚。”

拿到不予处罚决定书时，蒋女士松了一口气。她说：“如果受处罚，会影响企业信用进而导致贷款受限，幸亏税务部门出了‘首违不罚’政策。这个政策真好，对企业更体贴包容了，是实实在在的惠企福利。”

同一天，上海春银建材有限公司财务负责人邵某也来嘉定区税务局办理业务。因长期未办理纳税申报，该企业已被认定为非正常户。税务人员告诉他，根据新实施的《长江三角洲区域申报、发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》，对被认定为非正常户的，无未缴销发票且无欠缴税款、滞纳金、罚款的单位，处500元罚款。按照以往的规定，该情形需处罚1000元。

记者了解到，两项新政实施两周时，仅上海市嘉定区税务局就处理类似案例46起，受到纳税人普遍欢迎。

让企业有机会自我纠错

前段时间，上海卓显实业有限公司不慎丢失了124份发票，财务人员立刻向税务部门询问处罚标准，被告知最低处罚标准为1万元。8月1日新的裁量基准实行后，税务部门按规定对该企业丢失发票的行为处罚2000元，比原标准减少8000元。公司财务人员得知消息后十分感激，欣然到税务部门接受处罚，并承诺今后一定会保管好发票。

上海清深贸易有限公司今年初进行工商变更后，迟迟未办理税务变更登记。青浦区税务部门发现后，立即提醒企业，企业很快完成了税务变更。由于该企业在限期内改正了有关轻微违法行为，适用“首违不罚”，税务部门依法对其不予行政处罚。公司负责人覃女士得知后高兴地说：“这项新政策给我们提供了自我纠错的机会，真好。”

新政具有引领和示范意义

华东政法大学税法研究中心主任张泽平教授向记者表示：“首违不罚”清单对当事人在一年内首次违法且情节轻微的行为免于行政处罚，不仅体现了税务部门服务经济、改善营商环境的工作出发点，也体现了规范执法、文明执法的税务执法理念，有助于提高纳税人的税法遵从度。

张泽平对新施行的税务违法行为行政处罚裁量基准也给予了高度肯定，认为这项新政策通过规范税务机关的行政执法裁量权，实现“同事同罚”，有利于税法规则的统一使用、维护税法权威。“尽管该基准只是在长三角地区、针对申报和发票类税务违法行为适用，但这种在局部地区和部分领域的探索，对于将来在更广范围、更宽领域的推广具有引领和示范意义。”他说。

的确，这两项新政只是开始。国家税务总局局长王军近日在上海调研时表示，税务总局将进一步助力长三角一体化高质量发展，更大力度服务“六稳”“六保”大局。7月31日，税务总局印发《关于进一步支持和服务长江三角洲区域一体化发展若干措施的通知》，推出10项新举措。统一的执法裁量基准、轻微违法不予处罚清单将为下一步建立区域统一的税收执法清单体系和税收治理法治化打下坚实基础。

江苏：更公平 更合理 更有效

高蕻 张建峰 李延年

《长江三角洲区域申报、发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》和《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》实施十余天，在江苏，不时有纳税人表现出对这两项新政的惊喜。

“我们企业因特殊情况2019年6月未申报，按之前的标准我们应该被处罚款400元，实行新处罚标准后，我们只需缴纳50元罚款。新处罚政策越来越包容企业了，有助于企业改善经营。”徐州乔鑫矿山机械制造有限公司财务负责人钱传贞说。

“我今天来办理解除非正常户业务，在接受处罚时发现，税务部门对我们的处罚标准降低了不少，按过去的标准要罚2000元，现在变成了罚500元，这对我们这样的小企业来说是减负了。”徐州顺金洗涤服务有限公司财务负责人于超学直言。

徐州市税务局第三税务分局综合股一位干部表示，这两项处罚新政，让处罚更加公正透明，不仅减轻了纳税人的负担，也大大提高了税务执法效率。比如在新政实施前，在用简易程序处理逾期申报违法行为的过程中，执法人员需要人工多角度去判断纳税人违法的次数、是否超期限改正等，流程办理平均需要近20分钟。现在，根据新处罚标准，执法人员需要判断的违法条件大幅减少，按次处罚，业务办理时间平均缩减到5分钟～7分钟，效率提高65%以上，基层执法人员和纳税人都减负了。

据了解，处罚新政在江苏各地执行中得到广大税务执法人员和纳税人的欢迎，普遍认为新政体现了包容审慎的执法理念，有助于提高纳税人的税法遵从度，打造更加公平透明的营商环境，推动长三角一体化高质量发展。

浙江：体现对市场主体的包容和善意

虞立教 郝锦华

“什么，漏报了，及时纠正就能免罚？”“太好了，我们在长三角的各企业可以对照同一个税务执法标准了。”“税务部门这么给力，我更有干劲了。”连日来，随着两项税务处罚新政在长三角落地施行，记者不断听到来自浙江社会各界的好评。

浙江嘉善鹿岛餐厅法定代表人祖峰峰说：“有时候忙起来会忘记申报时间，税务部门推出‘首违不罚’清单制度，给了我们及时修正的机会，很贴心。”

“这个政策真好！别看一次轻微税务违法的罚款金额有限，但影响不小。前阵子我们企业刚通过‘银税互动’申请到了低息贷款，如果因疏忽漏申报受到处罚，我们就不能享受‘银税互动’贷款政策了。”嘉善县某木业公司法定代表人陈先生联系经营实际对新政给予高度肯定。

会计从业人员黄敏对新实行的处罚裁量基准格外敏感。她说，按照新的处罚裁量基准规定，单位未按期办理申报纳税，每次处罚50元罚款（个人每次处20元），相比原来罚款百元以上的规定，有了大幅度下降，对企业传递了管理的善意。另外，新的处罚裁量基准明确，发票丢失，处罚金额统一按照丢失份数裁量。这消除了自己对税务部门先前依据发票丢失份数、开票金额进行处罚以及处罚金额不同的困惑。黄敏在嘉兴市代理了两家公司的会计业务，在《长江三角洲区域申报发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》实行前，两家企业同样是丢失1张发票，处罚金额却不同。“以后就不会有这种情况了。”黄敏对此很开心。

在国家税务总局建德市税务局基层执法人员鲁俊看来，执法口径统一能更好地保障实际执法的公平公正，消除部分纳税人对处罚的负面情绪，有助于基层税务部门更好平衡税收管理与征纳关系。

安徽：税收服务长三角发展大局

许蒙亚 黄健 江澜

两项新政让税收执法更具温情，让市场主体获益。这是记者在安徽采访多位纳税人和基层税务干部后的总体感受。

安徽东至香隅化工园公用码头有限公司财务负责人洪涛“幸运”地第一时间享受到了“首违不罚”的待遇。近期由于汛情影响，公司办公区被洪水淹没，未来得及转移的发票存根被洪水泡烂了。在税务部门告知依法对其进行“首违不罚”处理时，洪涛感叹：“这个政策来得太及时了，不然我们就要因非故意过错而受罚了。”

“如果当时有这个政策，我们就免于处罚了。”东至县祥峰工程劳务有限公司财务负责人胡东婷得知“首违不罚”清单制度实施，心生遗憾。去年4月，她因疏忽纳税申报晚了4天，被处以200元罚款。“200元罚款不算啥，但影响了公司的纳税信用等级，影响了我们向银行贷款的额度，现在这种影响就能避免了，‘首违不罚’给企业提供了一次改错的机会。”胡东婷说。

“许多轻微税务违法行为，是企业不完全了解政策或疏忽等非故意因素造成的。对于此类行为，适当地不予处罚，较为宽容地进行引导，有助于减少此类轻微违法行为的发生。”池州市律师协会会长陈晓勇对记者说。

“处罚从1万元变成了不到1000元，降低了处罚基准，营造了更宽松的发展环境。”黄山市黄山区汤口镇寨西华大酒店负责人汪书乐向记者道出心声。近期，汪书乐不小心遗失了46份10万元版增值税普通发票，根据新实行的《长江三角洲区域申报、发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》规定，西华大酒店被罚款金额不到原来的1/10。“感谢税务部门的人性化执法，今后一定会吸取教训。”汪书乐说。

在安徽海螺水泥股份有限公司财务负责人刘剡看来，长三角区域申报、发票类税务违法行为行政处罚标准统一，解决了该区域内“同事不同罚”的问题，有利于集团内部涉税事务标准化管理，降低企业的管理成本和沟通成本。该公司在长三角区域有100多家子公司。

“长三角一体化是大局所需，两项处罚新政是税务支持长三角一体化发展的‘先手棋’。”黄山市税务局法制科专门负责税务行政处罚工作的胡宏认为，这两项新政除了给企业纠错机会外，更重要的是有利于市场主体在区域内建立统一的税务认同感。

“一体化首先就是标准化，欧洲标准化是个有益参照。”安徽省税务局政策法规处负责人向记者表示。他说，沪苏浙皖四省市以占全国1/26的地域面积、1/6的常住人口，创造了占全国近1/4的经济总量。施行“首违不罚”清单和统一裁量基准制度，正是税务服务长三角一体化的重要步骤，意义重大。

宁波：推动柔性执法 促进纳税遵从

施斌 陈俊铭

长三角地区（三省两市）税务部门执行统一的税务轻微违法行为“首违不罚”清单和申报、发票类统一处罚裁量基准以来，宁波市纳税人和税务干部纷纷表达了对新政的赞许。

据了解，早在2018年，宁波市税务部门就发布了《宁波市税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》，在全市范围内统一了“首违不罚”事项清单，推动柔性执法，得到纳税人的积极反响。宁波璟昇国际贸易有限公司曾受益于该政策，该公司财务人员说：“‘首违不罚’让企业更加珍视税务部门给予的信任。”宁波市税务局政策法规处相关负责人李辉表示，此次长三角出台新规将“首违不罚”的范围和标准予以进一步明确，在更大范围内体现了监管理念的一体化，将有利于促进纳税遵从。

而统一跨省市的税务执法裁量基准，则让长三角地区实现了区域内“执法一把尺子、处罚一个标准、行为一个准绳”，确保对纳税人的申报、发票类违法行为的税务行政处罚做到“同事同罚、公平公正”。

“以一家无票无税的正常户企业未按期申报为例，原来宁波市税务部门对企业年度内出现第二次未申报情形的，将按次处以200元的罚款，但是相邻省份的税务部门对相同的情形处以50元到300元不等的罚款，有些在长三角各地都有关联企业的企业家就表示不理解。”李辉说，申报、发票类裁量基准的统一，将之前零散的、各地区不一的操作标准和口径全面统一、规范，实现了“同事同罚”，也便于基层税务人员对照执行。

轻微首犯免罚彰显罚教相结合原则

翟继光

国家税务总局上海市税务局等5省市税务局联合实施的《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》制度，彰显了处罚与教育相结合的原则，会促进纳税人遵从税法。

轻微首犯免罚是世界公认的行政处罚领域的重要原则。与刑事处罚所针对的犯罪行为相比，行政处罚面对的是对社会危害程度较低的行政违法行为。即便是刑事处罚领域，针对轻微初次犯罪行为往往也设计了不予起诉、不追究刑事责任以及缓刑等免罚轻罚制度。在行政处罚领域，针对轻微首犯，更应大量采用免罚制度。

1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》有多个条款确认了轻微首犯免罚制度。该法第二十七条规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”除此以外，第四条规定的处罚公正、过罚相当原则，以及第五条规定的处罚与教育相结合原则也支持轻微首犯免罚制度。

处罚的最高境界是处罚与教育相结合，如果一次处罚就能起到教育作用并避免行为人再次出现类似违法行为，该处罚就是成功的。轻微违法往往不会带来现实的危害后果，加上现实生活中存在大量未被执法机关发现的违法行为，如果此时对行为人进行实质性处罚，会给行为人造成处罚不公的印象。而处罚不公是处罚的大忌，不公的处罚不仅起不到教育作用，还会进一步激发行为人的违法欲望，因为他要与违法却未受处罚的行为实现“公平对待”。

税务是专业性较强的领域，很多初次履行税收义务的纳税人对税收义务的具体规则是一知半解的，违反税法规定有时也是难免的。其中，有大量违法行为是非故意、首次、轻微且没有现实危害后果的。对这类违法行为，税法的相关规定往往也是“可以”处罚，或者先“责令改正”，拒不改正的再予以处罚。对于这种税收违法行为，根据处罚公正、过罚相当以及处罚与教育相结合的原则，最好的“处罚”手段就是免罚。

《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》中列举的18项税收违法行为都是比较轻微的违法行为，如果行为人满足非故意、首次等条件，完全可以适用轻微首犯免罚原则。

值得注意的是，在执行这一制度时，应准确把握这一制度的精神，免罚不等于简单的不处罚。对轻微首犯，同样要严格依照行政处罚法以及税法规定的相关处罚程序，制作《处罚决定书》送达纳税人，这样才能起到教育违法者的作用。其他省市的税务机关同样可以参照上述清单对轻微首犯免罚。

（作者为中国政法大学副教授、中国法学会财税法学研究会常务副秘书长）