制度为基，税务稽查严格规范公正文明执法

2022年09月20日 中国税务报 版次：05        作者：本报记者 卢慧菲

亮证执法、全过程记录执法、说理式执法、“五步工作法”执法……在税务稽查一线，一个个严谨细致、刚柔并济的执法场景映衬出制度的周密规范。

法治是治国理政的基本方式。党的十八大报告提出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，税务稽查作为税收管理的最后一道防线，是税收法律法规有效执行、维护税收秩序的重要保障，也是社会各界关注的执法工作。

干好稽查，制度为基。党的十八大以来，税务稽查系统在国家税务总局党委领导下，深入落实党中央、国务院关于健全税务监管体系、优化税务执法方式的部署，树立促进税收治理进而服务国家治理的“治理型”稽查理念，围绕稽查维护经济税收秩序、国家税收安全和社会公平正义的职能，推动稽查工作法制化、规范化、智慧化、一体化、专业化，以建立健全税务稽查制度体系为基础的稽查法治建设全面展开。十年深耕，一个系统、科学、规范、高效的稽查制度体系已初步形成。从实践情况来看，这个制度体系对税务稽查落实严格规范公正文明执法、维护纳税人合法权益和社会公平正义、提升执法公信力和税法遵从度起到重要的保障作用。

健全稽查体制机制 保障稽查机构规范运转

稽查体制是保障稽查工作开展的基石。2018年税收征管体制改革，国税地税稽查局合并、取消县级稽查局，整合设立地市级跨区域稽查局，初步形成与现代税收管理相适应的新型稽查组织体系，提升了稽查执法层级，集约了稽查力量。税务总局稽查局相应出台一系列制度办法，健全完善稽查运行体制机制，保障稽查机构顺利运转、规范执法。

“优化跨区域稽查资源配置、进行跨区域稽查机构专业化建设，税务总局驻各地特派办发挥出跨区域执法优势，在区域税收治理工作中起到撬动作用；实施‘尖兵战略’加强稽查领军人才培养和专业化团队建设，形成层次合理、本领过硬的稽查队伍；制定加强稽查工作指挥管理制度文件，组织对涉税违法行为精准打击和靶向整治，形成上下贯通、指挥高效、调度灵活、作战有力的稽查执法体系；畅通稽查部门和征收管理、风险管理等部门的执法衔接机制，加强发票协查、风险应对等执法工作的对接……”税务总局稽查局有关部门梳理出一长串稽查体制机制建设轨迹。为落实好党中央、国务院关于加强税收监管的部署，提升税收监管效能，2022年4月，税务总局专门成立加强税收监管工作领导小组，稽查部门肩负重要责任。

科技信息化发展深刻影响了社会变革，也为提升行政执法效能注入活力。稽查条线大力加强执法信息化建设，诸如优化税务稽查指挥管理系统，支撑稽查远程作战、合成作战常态化开展；优化税务稽查案件监控信息系统，推动执法风险早发现早处置；编写稽查信息化战法指南，从案源拓展、技术升级、证据获取等方面指导办案；完善升级税务稽查执法业务需求，推进金税四期稽查信息化建设；拓展涉案信息查询机制，推动建立与外部门的常态化数据查询和共享机制。“这些智慧建设，有力支持了稽查精确执法。”某跨区域稽查局从事选案工作的一位稽查人员说。

完善办案程序制度 严格规范公正文明执法

严密的执法程序是规范执法的重要前提，也是执法公平公正的重要保障。近年来尤其是行政处罚法等法律修订后，稽查工作面临新的法治要求，为确保严格规范公正文明执法，稽查系统在严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的同时，围绕“治理型”稽查定位，以严格稽查办案程序和规范稽查执法活动为重点，制定了一系列稽查执法规章制度，推进稽查工作有据可依、有章可循、以理服人、更好地维护经济税收秩序和纳税人合法权益。

升级优化基础性稽查制度。2021年，与新修订的行政处罚法等法律相衔接，将基础性税务稽查制度《税务稽查工作规程》修订升级为《税务稽查案件办理程序规定》，优化稽查执法方式，增加保护行政相对人个人信息、暂缓或延期缴纳罚款等保护行政相对人合法权益的规定。“稽查人员在作出税务处理前，不但告诉了我们拟处理决定，还告诉可以进行陈述申辩。这样的稽查执法，有温度。”吉林某生产企业法定代表人表示。

完善稽查执法各环节制度。优化稽查案源、检查、审理、执行全流程制度，规范执法程序，完善文书式样，畅通行刑衔接，确保税务稽查工作各环节有法可依、有章可循，提高税务稽查的规范性和公信力。案源环节，建立健全案源管理制度，加大对高风险纳税人的随机抽查力度；检查环节，持续完善税务检查操作规范，形成门类齐全的检查指引；审理环节，建立案件分级分类审理制度。2021年，税务总局修订发布《重大税务案件审理办法》，调整优化重大税务案件审理范围，提高重大税务案件审理效率；执行环节，出台《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》等制度规定，提高税务稽查的执行力和公信力。“《重大税务案件审理办法》的出台标志着我国税收法治建设迈上一个新台阶。其体现的保护纳税人权利、规范重大税务案件审理程序、监督重大税务案件审理过程等理念，是党中央提倡的以人民为中心、依法治国等理念的具体体现，将有力地促进税务案件审理规范。”中国政法大学教授翟继光认为。

推动制度建设精细化规范化。以稽查案件办理、稽查内部管理为主线，以稽查各环节岗位职责为基准，制定稽查工作规范，形成覆盖稽查工作的操作指南，最大限度规范税务人。2021年，与相关法律法规相衔接，修订29个与稽查工作相关的税务执法文书，统一了全国税务稽查执法文书式样，明确了文书填写要求，对规范稽查执法行为具有重要作用。

衡量执法成效，既要看法律效果，也要看社会效果。为实现法律效果和社会效果的有机统一，2021年，税务总局稽查局在8个地区开展税务稽查说理式执法试点工作。“从试点情况看，说理式执法既落实了将普法贯穿于执法过程的‘八五’普法要求，也实现法理相融、以理服人，最大程度争取当事人的理解和配合，有效化解涉税争议，促进税法遵从。”税务总局稽查局有关人士介绍，2022年以来，税务总局稽查局梳理前期试点情况，形成一批说理式执法制度性成果，包括工作指引4份、文书模板31个、文书范本39个，并于6月30日印发通知扩大稽查说理式执法试点范围，新增河北、北京等12个省（市）税务局稽查局以及总局驻广州、重庆特派员办事处作为扩大试点单位。“接到这么有理有据有情的处罚告知书，我认罚。”大连某科技公司财务负责人近日欣然在稽查人员送来的一份说理式执法文书上签字，他从中清楚地知道自己错在了哪里。

优化案件查处制度 提升稽查执法效能

案件查处是税务稽查部门的主要职责，稽查系统围绕办快案、大案、铁案需要，在案件调查取证、区域配合、稽查分析等方面加强制度建设和法制问题研究，规范稽查案件查处过程管理，强化稽查成果运用。

突破疑难案件调查瓶颈。现实中，查处一些偷逃骗税大案存在取证难、定性难、处理难等问题。税务总局稽查局在司法部门支持下研究加强虚开骗税案件查处的制度指引，准确适用法律法规，统一明确有关案件的检查和处理规范，加大对疑难案件的查处力度；在金融监管等部门支持下创设涉案资金查询机制，规范各级稽查部门查询权限和程序，开发利用信息平台系统，有效解决了传统资金查询等调查取证方式面临的环节多、成本高、效率低等问题，提高对涉税违法犯罪的打击效率和力度。

加强和规范案件协查。稽查部门在查办涉税违法案件特别是跨区域、链条式虚开骗税类案件中，运用上下游发票协查手段，在保证案件查深查透上取得明显成效。对走逃（失联）企业的要素协查和分类分级协查，更成为提高稽查案件调查取证和定性工作效率的有效举措。随着税收征管改革深化和打击虚开骗税力度加大，稽查系统进一步完善发票协查制度，有效促进大要案高效查处。

加强和改进稽查分析。通过稽查办案实践，分析查找管理短板，以查促管加强风险防控，促进稽查办案成果增值应用。比如，制发《加强和改进稽查分析工作》等制度文件，明确个案分析、类案分析、行业分析、地区（区域）分析和综合分析等多维分析内容和要求，推动形成价值高、针对性强的稽查分析报告和以查促管建议书，在举一反三中实现“查处一案，警示一片，治理一域”。

五措并举护航留抵退税。大规模增值税留抵退税是2022年减税降费的“重头戏”，为确保留抵退税政策落准落好，税务稽查部门认真落实“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举工作策略，充分发挥税务、公安、检察、海关、人行、外汇六部门联合打击虚开骗税机制的作用，对骗取留抵退税违法犯罪行为“零容忍”，打早打小、打准打狠，坚决不让政策“红包”落入不法分子“腰包”。截至8月31日，全国税务稽查部门已挽回留抵退税及其他税款损失119.9亿元；移送公安机关立案及联合侦办涉嫌虚开骗取留抵退税企业1399户，联合打击虚开骗取留抵退税团伙200个，提请检察机关批捕674人。

“五步工作法”健全税务监管体系。2021年以来，税务稽查部门建立健全以“信用＋风险”为基础的新型动态监管机制，实施精准监管。对于涉税违法犯罪行为，紧盯不放、依法查处、严厉打击，按照“提示提醒、督促整改、约谈警示、立案稽查、公开曝光”的“五步工作法”查处一大批高收入、高净值者重大偷逃税案件，税收监管和税务稽查震慑作用不断增强。税务总局税务干部学院教授王文清认为，“五步工作法”是稽查执法的创新，体现了随着涉税违法程度加深层层递进的执法理念，为纳税人提供了自查自纠的空间，有助于推动纳税人养成依法纳税习惯。

“这些制度完善，既提高了稽查案件查处的效率，也促进了税收管理。”多位稽查人员表示对此有深切体会。

“税务执法程序持续规范，处罚事项告知、强制执行前催告、保障行政相对人的陈述申辩权、听证权等优化执法规定，彰显公平正义理念，促进了征纳双方税法遵从。”吉林市税务局公职律师王海燕说。

升级涉税检举制度 畅通社会协税护税渠道

税收违法检举是税务部门接收社情民意、获取涉税违法犯罪线索、提升社会协税护税合力的重要渠道。税务总局稽查局重视涉税检举的“人民性”和“窗口性”，不断升级完善涉税检举制度。自2020年起施行的新《税收违法行为检举管理办法》，为更好发挥检举的监督作用提供了制度依据。

该办法进一步规范了涉税检举形式和检举受理职责程序，规定检举人可采取书信、电话、传真、网络、来访等形式检举，也可通过各级跨区域稽查局和县税务局承担举报中心职能的部门检举，并赋予12366纳税服务热线接受电话检举的职责；对举报事项办理时限、答复主体、内容、流程与权责等都作出了具体要求；检举受理分级管理，明确各级跨区域稽查局和县税务局应当指定部门行使举报中心职能，规定了跨区域稽查局受理检举事项的处置要求。

“该办法实施以来，检举的护税作用有力发挥，不少稽查案源来自检举渠道。”苏州市税务局稽查局公职律师王树韧说。

深化部门合作制度 拓展涉税违法打击合力

税收是国家血脉，涉及方方面面，需要社会共治。稽查系统在完善各层级稽查部门业务统筹、健全协查制度的同时，建立健全部门联合打击虚开骗税机制，特别是推进警税实体化合作，不断增强虚开骗税打击合力，进一步拓展了税收共治格局。

自2018年8月起，税务总局、公安部、海关总署和中国人民银行四部门开展打击“假企业”“假出口”“假申报”虚开骗税专项行动，探索警税实体化协作模式，四部门联合推送案源、联合查办，将有关成熟经验上升为制度，有力打击了虚开骗税行为。截至2021年9月，专项行动累计依法查处涉嫌虚开骗税企业44.48万户，挽回出口退税损失345.49亿元，抓获犯罪嫌疑人43459人，5841名犯罪嫌疑人主动投案自首。

2021年10月，最高人民检察院、国家外汇管理局加入其中，六部门建立常态化打击虚开骗税违法犯罪工作机制。截至2022年8月底，已检查涉嫌虚开骗税企业14.35万户，认定对外及接受虚开增值税发票及其他可抵扣凭证452.20万份，涉及税额937.34亿元。

自2022年4月大规模增值税留抵退税政策实施以来，六部门将打击骗取留抵退税作为常态化打击虚开骗税工作机制重点任务，先后制定两个专项通知，部署加强跨区域办案联动协作、建立健全对骗取留抵退税违法犯罪的刑事处理制度、不断补充案件查办指引和典型案例、不间断宣传曝光典型案件、坚持打防结合优化一体化防控、深化以查促管以查促治等30余项具体举措，加大对团伙式、跨区域和虚开发票、虚增进项、恶意造假骗取留抵退税等行为的打击力度，对骗取留抵退税违法犯罪行为打早打小、打准打狠，坚决不让退税“红包”落入不法分子“腰包”。留抵退税政策实施以来，税务总局还重点选取典型案件，开展不间断曝光。截至8月31日，全国已累计曝光708起留抵退税典型案件，不断强化对不法分子的警示震慑。

改进信用监管制度 宽严相济促进税法遵从

纳税信用是社会信用体系的重要组成部分，税务稽查系统通过优化纳税信用监管制度促进税法遵从。

税务总局于2014年制定《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》，推行公布税收违法“黑名单”和对失信纳税人联合惩戒制度，发挥税收违法案件查处的震慑作用并进行增值利用。近年来，该制度不断完善，2022年2月1日，新修订的《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》（以下简称《办法》）实施，“黑名单”制度全面升级。该《办法》法律层级提升，经过广泛征求意见、专家论证和法制审核过程，鼓励失信主体主动纠正违法行为，在宽严相济、过罚相当、强化纳税人权利保障、约束税务机关执法行为、引导社会纳税遵从方面都更进一步，更加适应国家治理现代化和社会信用体系建设的工作方向。

据统计，截至2022年7月，全国各级税务部门累计公布税收违法失信主体信息137587件，全部推送至发改委“信用中国”网站，供各联合惩戒部门查询使用。当事企业受到多部门惩戒，积极整改。“没想到上税收违法‘黑名单’影响这么大，公司信誉受损，远期贸易业务无法开展。”河南某科技出口公司负责人说，该公司之后立即整改。

在中国政法大学教授翟继光看来，该制度以柔性执法方式引导纳税人积极改过自新，遵从税法，是以纳税人利益为中心的执法理念在税务行政处罚领域的体现。

严密内控监督制度 防范化解税收执法风险

打铁还需自身硬。稽查部门处在执法前线，案件查处工作复杂敏感，既关系到经济税收秩序，又关系到行政执法相对人的切身利益，面临诸多执法风险。稽查部门从内部控制、质效评价、一案双查等方面持续强化内部管理监督。

税务总局稽查局牵头构建以专项制度和操作指引为主体的稽查内控制度框架，形成稽查风险识别、控制处理、结果反馈、督促改进的风险管理工作闭环。2021年，修订完善操作指引，目前已提炼涵盖稽查执法四环节和综合管理模块、覆盖稽查执法全过程的重要风险点，并逐步嵌入信息系统。

构建“评价制度+评价指标库+年度评价方案+信息平台”的评价实施体系，促进执法规范。

各级税务稽查部门严格落实税收违法案件一案双查实施办法，积极融入多部门参与的一体化监督新格局，推动严查内错履职尽责。自2022年7月以来，税务总局驻各地特派办和各省稽查部门分别选取典型案件开展案卷评查，严防稽查执法风险。

清理稽查积案防范执法风险。税务总局稽查局于2018年、2021年、2022年三次布置各级稽查部门开展稽查积案清理专项工作，前两次均完成清理目标。2022年3月至8月底，各级稽查部门已清理积案1.38万件。

2022年6月，税务总局稽查局推出18条进一步加强税务稽查风险防控措施，从筑牢思想防线，建立稽查廉政监督机制，全面落实行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度要求，扩大稽查以查促管、以查促治增值效应等方面，防控新发展阶段税务稽查部门各类风险。

持续用力，久久为功。十年来，税务稽查朝着严格规范公正文明执法的目标，砥砺深耕稽查制度体系，为推进法治税务建设、推进税收治理体系和治理能力现代化增添一个个生动注脚。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，税务稽查人正奋楫扬帆再出发。