规范发票调查程序 保障纳税人合法权益

2022年09月28日 中国税务报 版次：07        作者：邹胜

《国家税务总局关于印发〈税收违法案件发票协查管理办法（试行）〉的通知》（税总发〔2013〕66号）规定，已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方，对于委托方已开具《已证实虚开通知单》的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查。

由于《已证实虚开通知单》的名称容易产生歧义，造成部分基层税务机关直接依据该通知单作出税务处理决定。在一些司法案例中，人民法院在司法建议书中认为税务机关直接根据《已证实虚开通知单》和《确认虚开增值税专用发票的证明》作出《税务事项通知书》，是未按有关规定的程序进行处理，在程序上存在一些瑕疵。虽然在这些案件中，错误做法最终得到了制止。但在现实中，仍然有类似情况因缺乏司法干预而未能被纠正。《已证实虚开通知单》名称虽为“已证实”，实际只是立案依据；本来应是“协助调查取证”，结果成了“直接通知查处”，这也导致了征纳之间发生争议。

为此，笔者建议，一是明确内部执法文书的法律定位。在协助调查阶段，不能制定“已证实虚开”的内部文书，只能以《涉嫌虚开通知单》进行协查，将“已证实”的表述回归到“发现疑点”的真正含义上来。

二是执法结论要形式规范、证据充分。证实纳税人存在虚开不是主观确信，而要依据全面的事实和证据，由规范法律文书作出说明。建议完善税务案件处理的证据规则，出台税务行政案件取证规范，进一步明确证明违法事实必须具备的完整证据资料，规定税务机关的内部文书不得作为认定事实的证据使用。

三是认定虚开发票应充分听取相关申辩。听取利害相关人的陈述申辩是程序正当的要求，也是法治的基本要求。在认定虚开发票案件中应将听取申辩明确作为定案的必要程序。进一步加强对税务机关执法的行政、司法监督，拓宽纳税人救济渠道，保障纳税人的合法权益。

［作者单位：信永中和（成都）税务师事务所有限公司］