财政部对十三届全国人大三次会议第8216号建议的答复（摘要）

发布日期:  2020年09月27日

来源：财政部

一、关于拓展监管的广度和深度

一是关于由财政部门制定实施社会审计机构质量检查规划和计划的建议。目前，我部监督评价局、中注协依法组织实施会计师事务所执业质量检查。行政监管方面，由监督评价局制定财政部门年度检查计划，组织各地监管局和地方各级财政部门监督检查机构具体实施。行业自律方面，由中注协制定行业自律检查计划，组织各地方注协实施。同时，按照《财政部办公厅关于印发<加强注册会计师行业联合监管若干措施>的通知》规定，通过监督评价局、中注协建立的注册会计师行业联合监管工作机制进行协调配合，今年起全面实施联合检查。此外，《建议》所提由财政部门制定相关工作五年规划，我部将在工作中统筹考虑。

二是关于推行“双随机、一公开”监管工作机制的建议。目前，我部监督评价局、中注协在会计师事务所执业质量检查工作中落实“双随机、一公开”要求，随机抽取并主动公开检查名单，将检查结果向社会公开。对于原证券资格会计师事务所，在选取检查对象时，排除近期接受过其他监管部门全面检查的会计师事务所，建立执业质量检查名录库，按照会计师事务所规模进行分层后，随机抽取被检查对象。对于原非证券资格会计师事务所，由各财政厅（局）及地方注协按照“双随机、一公开”要求选取被检查对象。其中，中注协及各地方注协对原证券资格会计师事务所实施三年一轮的周期性检查，对原非证券资格会计师事务所实施五年一轮的周期性检查。在资本市场，证监会对从事证券服务业务的会计师事务所按照“双随机、一公开”要求确定抽查比例、频次和对象，提高检查的不可预见性和覆盖面，同时根据“问题与风险导向”原则确定有关高风险检查项目，每年检查已基本覆盖当年从事证券服务业务的全部会计师事务所。上述措施与所提《建议》一致，确保了检查的代表性和广泛性。

三是关于加强信息技术在会计师事务所监管工作中的应用的建议。我部于今年4月印发的《加强注册会计师行业联合监管若干措施》中，专门对信息化建设作出安排。具体措施包括：结合社会信用体系建设，按照国家“互联网+监管”系统建设要求，实现财政部会计执法检查系统和中国注册会计师行业管理信息系统数据共享，构建注册会计师行业监管一体化管理信息平台，研究建立财务报告单一来源制度。同时，将会计师事务所和注册会计师处理处罚信息纳入国家“互联网+监管”系统。《建议》所提意见已包含在上述措施内，需逐步落实。

二、关于加大监管力度

一是关于注册会计师协会发挥行业自律组织优势、建立健全覆盖事前事中事后的全过程监管模式的建议。多年来，中注协在突出全程监控、风险导向和诚信执业理念的基础上，有针对性地对高风险上市公司审计业务开展监管约谈，提示风险并提出防范建议，指导事务所关注和应对相关审计风险，通过广泛宣传对同一类型的业务风险向全行业进行警示，发挥以点带面的风险提示作用。各级注协开展的年度执业质量检查，以周期性检查为基础、防范系统风险为核心，质量控制体系检查和业务项目检查并重，督促和引导事务所将工作重心转移到完善内部治理机制和健全质量控制体系上，提升注册会计师行业防范系统风险的能力。由于会计师事务所审计业务具有季节性特征，大多集中在每年11月至下一年度4月，若在此期间开展检查，对会计师事务所的日常业务和经营管理可能产生干扰和压力。因此，一般安排在每年7月至10月开展检查，但对会计师事务所的日常监管，如风险提醒、督促整改、技术帮扶等工作是贯穿全年的。《建议》所提意见已转中注协参考。

二是关于对会计师事务所实施差异化、精准化监管的建议。我部会计司已起草了《会计师事务所质量评估和分级分类办法》，注重将质量评估结果作为监督检查频次、力度等方面的重要参考，并于2020年6月10日-7月10日向社会公开征求意见，待办法完善后发布实施。同时，我部还将开展会计师事务所从事金融审计业务专项评估工作，并将与相关部门共同推动质量评估结果的运用。《建议》所提意见已转我部会计司、中注协参考。

三是关于推动社会审计机构监管情况纳入社会信用体系的建议。目前，我部已联合证监会出台《会计师事务所从事证券服务业务备案管理办法》，建立并完善相关备案系统。同时，我部已印发《严重违法失信会计人员黑名单管理办法》（征求意见稿），明确了黑名单的认定依据、标准、程序、移出、共享、发布等要求，将根据国家有关文件精神和反馈意见情况修改完善后印发实施。下一步，我部将及时披露会计师事务所基本信息、质量评估和分级分类、受处罚处理等信息，使会计师事务所自觉接受社会公众监督，并满足有关部门以及企业选聘会计师事务所的信息需求。《建议》所提意见已转我部会计司、中注协及证监会参考。

四是关于建立更加严格的处罚制度和退出机制的建议。根据现行相关会计法规，对属于会计机构及相关会计人员责任的财务造假等违法违规行为，由财政部门依据会计法等法律法规实施相应处罚。对属于会计师事务所、注册会计师责任的，依据注册会计师法等法律法规实施相应处罚，包括暂停注册会计师执业或者吊销证书等措施。针对资本市场，新修订的证券法大幅提高了审计机构违法违规行政责任成本，并通过优化证券民事诉讼制度提升了会计师事务所民事法律责任，对会计师事务所罚款金额由1-5倍提高至1-10倍，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款由3万-10万元提高至20万-200万元，同时，证券法还对违法情节严重的会计师事务所设置了暂停或者禁止从事证券服务业务的处罚。此外，我部、国家发展改革委等22个部委已联合签署《关于对会计领域违法失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，明确了会计领域违法失信联合惩戒对象、惩戒方式和惩戒措施，要求相关部门和单位依法依规对会计领域违法失信当事人实施惩戒，惩戒效果定期通报。《建议》所提意见同时已转证监会参考。

五是关于处理处罚信息向社会公开的建议。目前，我部对会计师事务所监管工作情况和处理处罚信息已按有关规定向社会公开。其中，行政处罚信息通过国家“互联网+监管”系统、我部网站等渠道公开，行业自律处罚信息通过中国注册会计师行业管理信息系统、中注协网站等渠道公开。同时，证监会也加大对从事证券服务业务会计师事务所信息公开力度，要求会计师事务所统一对外发布资本市场执业基本信息，指导证券交易场所出台市场主体聘任会计师事务所公告格式，提升审计机构选聘透明度。《建议》所提意见同时已转证监会参考。

六是关于加快建立行政执法与司法衔接机制、引入民事赔偿制度的建议。在法制建设方面，我部将加快会计法、注册会计师法等相关法律的修订进度，加强与司法部门的协调配合。新修订的证券法和拟议中的刑法修正案（十一）大幅提高了行政罚款的额度和刑事责任的刑度，构建了立体处罚的框架，大幅提升了违法犯罪行为成本。在民事责任赔偿方面，2007年发布的《最高人民法院关于审理会计师事务所审计业务侵权案件若干问题的规定》中，明确了会计师事务所的民事责任承担。目前，最高人民法院已经制发了《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，就投资者保护机构根据证券法第九十五条第三款的规定所提及的特别代表人诉讼案件中尽可能发挥投资者保护机构的专业优势、维护投资者合法权益等问题进行了明确，通过集体诉讼形成的“积沙成塔、集腋成裘”的赔偿效应，将切实震慑违法行为。对于存在丧失独立性，甚至配合委托方造假等故意违法行为，或者未保持合理职业怀疑，未实施重要审计程序、审计证据缺失等重大过失行为的社会审计机构，巨额的民事赔偿责任将实现“市场出清”的效果。同时，在一些已经发生的财务造假案例中，会计师事务所确实面临审计手段不足的困境，在已经严格按照准则执行必要审计程序仍不能发现财务造假的情况下，由其承担巨额的赔偿责任并不符合过错与责任相一致的法理。为此，我部将积极协调配合最高人民法院等司法部门，积极研究符合社会审计机构实际情况的民事赔偿责任制度安排。《建议》所提意见同时已转最高人民法院参考。

三、关于构建现代化监管体系

一是关于加强监管机构协调配合、进一步提升监管的标准化专业化水平等相关建议。目前，我部监督评价局、会计司、中注协联合召开企业年报审计监管工作会及相关会议，并就行业监管重大问题、重要工作等与证监会等相关部门召开工作会，进一步加强监管部门之间的协调配合。同时，我部正在积极推进会计法、注册会计师法等修订工作、统筹考虑对会计师事务所综合评价、质量评估等相关工作，进一步提升监管的标准化、专业化水平。针对建立社会审计机构监管联席会议制度的具体建议，我部将根据监管工作需要适时研究推进。

二是关于加强行业自律组织建设及强化注册会计师协会力量配备的建议。我部于2011年印发的《关于进一步加强注册会计师协会干部队伍建设的通知》，已对加强注协领导班子、干部队伍、作风建设和廉政建设等提出总体要求。今年4月，我部印发《加强注册会计师行业联合监管若干措施》，专门对强化注册会计师协会监管队伍建设作出安排。具体措施包括：进一步充实监管队伍，切实加强一线监管力量。加大对监管人才的培养力度，积极推荐监管干部参加高端会计人才、国际化高端会计人才、对外财经人才等选拔培养项目,定期举办监管人员业务培训班。重视培养复合型人才，鼓励支持干部职工积极参加行业监管有关研究、交流研讨、轮岗轮训等，提高相关领域干部职工的监管理念和知识水平。《建议》所提意见已包含在上述措施内，需逐步落实。