省委发〔2005〕54号

全文有效

2005年10月25日

  在各级党委、政府和广大干部群众的共同努力下，全省农村税费改革试点工作取得了重要的阶段性成效。农民负担明显减轻，干群关系明显改善，基层政权建设进一步加强，农村社会更趋稳定。但是，随着改革的不断深入，特别是全面取消农牧业税后，农村原有的深层次矛盾开始凸显，出现了一些新情况、新问题。为了巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革试点，根据全国农村税费改革试点工作会议精神，现提出以下意见。

  一、提高认识，明确思路，增强推进农村综合改革的责任感和紧迫感

  推进农村税费改革是党中央、国务院立足于现代化建设全局和国家长治久安作出的一项重大决策，是践行“三个代表”重要思想和执政为民的具体体现，是促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重要部署。实践证明，随着农村税费改革试点工作的不断推进，其影响所及已经远远超过一般意义上的减轻农民负担，不仅具有重大的经济意义，而且具有深远的政治意义；不仅使国家、集体与农民之间的分配关系发生了历史性的重大变化，而且将进一步引发农村上层建筑和农村经济社会各个领域的深刻变革。

  今年是深化农村税费改革工作的关键一年。根据中央的统一部署，农村税费改革既要进一步减轻农民负担，规范和完善农村分配关系，又要加快推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点，积极稳妥地推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等配套改革。我们必须清醒地看到，虽然正税清费特别是免征农牧业税，使农民负担明显减轻，但导致农民负担反弹的体制性、机制性因素依然存在，农村经济基础和上层建筑不相适应的矛盾并没有完全解决，继续深化农村改革的任务相当繁重，必须及时推进农村综合改革。改革的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，统筹城乡经济社会协调发展，围绕“全面深化、综合配套、巩固完善、探索创新、有所突破”的总体要求，积极开展农村综合改革试点，进一步探索建立防止农民负担反弹、巩固改革成果的长效机制，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建立“以县为主、保障有力”的农村义务教育管理体制，建立覆盖城乡的公共财政制度，促进农村经济社会全面进步，加快全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。各级党委、政府和有关都门要正视存在的突出矛盾和问题，提高对深化改革复杂性和艰巨性的认识，进一步增强做好深化改革工作的紧迫感、责任感和使命感，把全面推进农村综合改革试点列入重要议事日程，不断巩固和发展取得的成果。

  二、突出工作重点，积极推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革

  当前，农村税费改革已进入新的阶段，改革的重点是，大力推进以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政体制改革为主的农村综合改革试点。

  积极稳妥地推进乡镇机构改革。要转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。按照有所为有所不为的原则，适当调整乡镇在经济管理上的职能，转变工作重点和工作方式，努力建设服务型、法制型乡镇政府。严格控制乡镇领导职数，综合乡镇内设机构，从严核定和从紧控制乡镇机构编制和财政供养人员，确保5年内乡镇财政供养人员只减不增。按照经营性职能和公益性职能分开的原则，大力推进乡镇事业单位改革，整合乡镇事业站所，完善和加强乡镇社会化服务体系。在严格定编定岗的基础上，积极探索多种分流方式，妥善做好乡镇分流人员安置工作。有条件的地方要进一步推进乡镇区划调整和行政村的撤并工作。

  加快农村义务教育体制改革力度。要进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固以财政投入为主的经费保障机制，确保农村义务教育必要的经费需求。继续巩固和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，强化县级政府对本区域内农村义务教育资源的统筹规划和管理，着力构建管理以县为主、财政分级投入、经费稳定增长、教学质量明显提高的农村义务教育体制。省、市财政要进一步增加转移支付，增强困难地区对农村义务教育的财力保障能力。县级政府要管好用好上级转移支付资金和自有财力，统筹安排农村义务教育经费。新增教育经费主要用于农村，严禁任何部门和单位截留、挪用、平调农村中小学教育经费，确保学校正常运转。积极实施农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”政策，确保全省农村义务教育阶段贫困家庭学生都能上得起学，都能接受九年义务教育，促进教育公平。建立健全监督机制，确保国家和省委、省政府对农村义务教育的各项政策规定落到实处。努力提高农村教育质量，全面开展中小学教职工编制核定工作。加快农村中小学人事制度改革，按政策规定，严格实行教师资格和准入制度，精简教师队伍，提高教师素质，分流不合格教师和辞退临时聘用人员，进一步优化教师队伍。建立城乡教师交流制度，鼓励和引导城镇教师到乡村任教。结合农村中小学校布局调整和寄宿制学校建设，逐步消除学校危房，改善办学条件，进一步优化资源配置，提高教育资源使用效率。

  进一步改革县乡财政管理体制。各市州要结合本地实际，根据财权和事权相统一的原则，完善县乡财政管理体制，提高县乡财政的自我保障能力，确保乡镇必要的支出需要。进一步规范财政转移支付制度，逐步推行“三奖一补”办法，切实缓解县乡财政困难，保护和调动粮食主产县发展粮食生产的积极性，鼓励县乡增收节支、精简机构和人员。省对县区市的体制补助、税收返还、转移支付要逐步核定、监管到县区市。按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的比重。坚持财力向基层倾斜、向农村倾斜、向公共服务倾斜、向困难群体倾斜，不断加大对县乡财政的支持力度。加大对农村教育、道路、卫生、文化、水利、农业技术推广等社会事业的投入，逐步改善农民生产生活条件。

  今年，省上将选择部分县区市进行乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和“乡财县管乡用”财政管理体制改革试点，各级党委、政府要高度重视，精心实施。省农村税费改革领导小组办公室要加强指导，总结经验，及时推广。

  三、加强监督管理，逐步建立防止农民负担反弹和巩固改革成果的长效机制

  各市州、各有关部门要继续加强对农民负担监督管理的领导。各级农民负担监督管理机构要切实履行职责，健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等监督管理制度，切实维护好农民利益。深入治理农民反映集中的农村教育、计划生育、用水用电、修建道路、农民建房、农民外出务工等方面的乱收费、乱罚款和各种摊派。继续加强农村经营服务收费和农业生产资料价格的监管。严格执行涉农税收、物价和收费的“公示制”、农村义务教育的“一费制”、农村订阅报刊费用的“限额制”和涉及加重农民负担案件的“责任追究制”，切实减轻农民负担。严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善生产生活条件的政策界限，进一步完善“一事一议”制度，严格议事范围，规范议事程序，控制投资投劳上限标准，严禁强行以资代劳。对政策落实不到位，甚至继续向农民乱收费、经督促仍不纠正的，省级财政要按规定扣减转移支付资金。对违反规定加重农民负担，造成恶劣影响的案（事）件，要追究有关负责人和直接责任人的责任。

  做好全面取消农牧业税政策的落实和督促检查工作，确保广大农牧民真正得到实惠。因取消农牧业税减少的地方财力，中央和省级财政通过增加转移支付的办法予以解决。具体补助方案由省财政厅会同省农村税费改革领导小组办公室制定并报省政府批准后实施。有条件的市、县要调整财政支出结构，适当安排资金支持基层改革，不得将取消农牧业税形成的资金缺口留给基层。加强农村税费改革转移支付资金管理，确保资金及时足额到位。

  加大对基层转移支付力度，确保基层政权组织正常运转所需的基本支出。加大对“三农”的投入力度，扩大对种粮农民的直接补贴规模，落实良种补贴和购置农机具补贴政策。加大对农业特色产业和主导产业的扶持力度，使农民在第一产业中获得的现金收入有较大幅度的提高。建立省级小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予适当补助。做好新型农村合作医疗试点工作，建立健全农村医疗救助制度，切实改善农村卫生医疗条件。

  四、制止乡村发生新的债务，做好化解历年乡村债务试点工作

  发展农村各项事业要坚持一切从实际出发，实事求是，量力而行。今后，乡镇政府不准以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口，不准截留、挪用对村级的补助资金，不准以任何名义为企业贷款提供担保和抵押，不准采取预付、垫支等手段上项目，不准超越财力兴建各类工程，不准举债发放职工工资和各类津贴补贴，不准铺张浪费和随意增加非经常性支出，不准跨区域买税卖税、虚增或隐瞒财政收入。建立新债责任追究和乡村干部离任债务审计制度。凡违反“八不准”规定举债的，要追究政府主要领导的责任。在新的债务化解之前，乡镇党政主要负责人不得提拔重用，不准异地任职。

  对历史上形成的乡村债务，要以县为单位抓紧进行登记核实，摸清底数，加强审计，明确责任，分类处理。建立民主决策机制，实行乡村债权债务公开，接受群众监督。改革和完善基层干部考核体系，把制止新债、化解旧债作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的主要内容。省上确定的5个债务动态监测县要不断完善债务监测体系，及时掌握乡村债务动态。两个化解债务试点县要结合本地实际，抓紧研究化解乡村债务的思路和办法，积极开展化解乡村债务试点，为全省提供可资借鉴的经验。

  五、加强组织领导，不断开创农村税费改革工作新局面

  农村税费改革是一项涉及农村政治、经济、文化、社会等各个领域的重大改革，直接关系广大农民的切身利益和农村社会稳定。各市州、各有关部门要从政治和全局的高度，充分认识深化农村税费改革的重大意义，充分认识全面推进农村综合改革的艰巨性、复杂性和长期性，强化组织领导，坚持党政主要领导亲自抓、负总责，层层落实领导责任制和部门分工责任制。健全农村税费改革工作机构，调剂必要编制，配备专职人员，完善工作职能，稳定干部队伍，明确工作目标和任务。省农村税费改革领导小组办公室要会同省直各有关部门，加强对乡镇机构改革、农村教育体制改革、县乡财政管理体制改革等重大问题的调查研究，及时发现和解决改革中出现的矛盾和问题。在此基础上，要抓紧制定农村综合改革试点方案，指导下一步深化农村税费改革工作，确保改革试点工作顺利进行。