上海鼎翎贸易有限公司与国家税务总局淮安市淮安区税务局行政复议一审行政判决书

发布日期：2019-02-25 

江苏省淮安市淮安区人民法院

行 政 判 决 书

（2018）苏0803行初30号

原告上海鼎翎贸易有限公司，住所地上海市普陀区常德路****。

法定代表人张鑫，该公司董事长。

委托代理人赵恒志，江苏东恒律师事务所律师。

被告国家税务总局淮安市淮安区税务局，住所地淮安市，住所地淮安市淮安区楚州大道**

法定代表人吴昊，该局局长。

行政机关出庭负责人蔡益兵，该局副局长。

委托代理人黄克洲，该局法制股股长。

委托代理人李凌飞，江苏益新律师事务所律师。

原告上海鼎翎贸易有限公司（以下简称上海鼎翎公司）与被告淮安市淮安区国家税务局行政复议决定一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案在诉讼过程中，根据国家税务总局的统一部署，原淮安市淮安区国家税务局和原淮安市淮安地方税务局合并成立国家税务总局淮安市淮安区税务局。原淮安市淮安区国家税务局的职权由国家税务总局淮安市淮安区税务局继续行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，本院通知国家税务总局淮安市淮安区税务局（以下简称淮安区税务局）作为本案被告参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2018年12月25日公开开庭审理了本案。原告上海鼎翎公司的委托代理人赵恒志，被告淮安区税务局的行政机关负责人蔡益兵、委托代理人黄克洲、李凌飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上海鼎翎公司诉称，原告对淮安区国家税务局稽查局开具《已证实虚开通知单》行政行为不服，向被告申请行政复议，被告以属于内部行政行为为由决定不予受理，对此原告不服，具体陈述如下：一、未引用具体法律条款，应当视为没有法律依据。《不予受理行政复议申请决定书》援引《中华人民共和国行政复议法》第6条，但第6条有11项规定，不知适用的是具体哪一项规定。二、没有对原告的复议请求进行审查。（一）原告申请复议针对的对象是淮安区国家税务局稽查局认定上下游企业之间“增值税虚开”行政行为，并陈述了具体事实和理由。但是不予受理决定书看不到对上述内容的评价或认定。客观上，淮安区国家税务局稽查局已经认定淮安兴泰能源有限公司与上海鼎翎公司之间虚开增值税发票行为，故而向上海市国家税务局第四稽查局发出《已证实虚开通知单》，并要求据此处理。（二）不予受理行政复议决定没有针对原告的复议申请进行审查，回避了淮安区国家税务局稽查局是否认定原告与淮安兴泰能源有限公司是否存在增值税虚开的经营行为。三、不予受理决定中，缺少对事实的认定。四、退一步讲，不予受理行政复议申请决定援引了国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条的规定，恰恰反驳了被告自己的主张，证明了原告的主张。国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》所讲的协查分为两类：第一类，即税务机关对外地企业的行为，掌握了疑点或线索，本税务机关的要求是：其他地区税务机关有针对性的协助取证。第二类，即税务机关对外地企业的行为已经有了定性，本税务机关的重点要求是行政处罚结果。五、再退一步讲，在对外关系上，委托方与受托方是一体的，权力来源于委托方，责任归属于委托方。六、淮安区国家税务局稽查局行政行为程序违法、实体错误、法律依据不明。（一）行政行为程序违法，应予纠正。（1）应该调查核实，客观上没有调查核实。“迳行认定”淮安兴泰能源有限公司向原告开具的发票为“虚开”，程序违法；（2）“迳行认定虚开”，没有告知原告享有知情、陈述、申辩权利，剥夺了原告的合法权益。（3）违反国家税务总局关于健全税收执法调查取证、告知、听证、集体讨论、决定、文书送达等制度规定。（二）实体错误。行政行为的法律依据不明确，将正常的经营业务错误认定为虚开，明显违法，应该予以纠正。（1）原告与上下游企业均是正常的业务活动，如实申报了增值税等相关税费。（2）行政行为的法律依据不明确。（3）淮安兴泰能源有限公司的纳税申报符合税法规定。综上所述，对原告的行政复议请求没有审查，对原告提出的事实与理由没有审查，不予受理决定书援引的法律条款不明、视为没有法律依据。故提起诉讼，请求人民法院：1、撤销被告作出的淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》；对原淮安区国家税务局稽查局《已证实虚开通知单》行政行为予以审查。2、本案诉讼费用由被告承担。

原告上海鼎翎公司向本院提供了以下证据：

1、原告营业执照副本复印件一份，证明原告的诉讼主体资格，同时证明原告与原淮安区税务局稽查局认定存在虚开行为的淮安兴泰能源有限公司存在交易关系。

2、淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》复印件一份，证明原告不服被告所作出的行政复议决定，故而向人民法院提起诉讼。

3、《已证实虚开通知单》复印件一份，证明原告与案外人淮安兴泰能源有限公司交易所涉及到的发票十三份，被淮安区税务局稽查局认定为虚开，并且将案件移送到原告的主管税务机关，原告同时了解到被告已将此案件向公安机关移送。

当庭提交：

4、部分购销合同，资金往来，开具的发票，证明原告与淮安兴泰能源有限公司之间的交易是客观真实的，不存在虚假贸易的行为。

5、淮安兴泰能源有限公司已经向主管税务机关申报的消费税，详见消费税申报表，证明淮安兴泰能源有限公司登记为生产性企业，如果按照生产性企业其申报了消费税之后，其销售行为只需要正常缴纳增值税即可，如果认定淮安兴泰能源有限公司为贸易型公司，那么贸易公司之间的交易当然也不会涉及到消费税，只会涉及到增值税，该证据结合证据4能够充分证明原告与上游企业淮安兴泰能源有限公司是受法律保护的合法行为。

被告淮安区税务局辩称：答辩人作出的淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚、程序合法、法律适用得当、结论正确，依法应予维持。一、2018年6月15日，上海鼎翎公司不服原淮安市淮安区国家税务局稽查局向原上海市国家税务局第四稽查局发出的《已证实虚开通知单》，申请行政复议。2018年6月18日答辩人收到申请书。同年6月21日答辩人向上海鼎翎公司发出了事项告知书以及地址确认书。同年6月29日答辩人收到上海鼎翎公司变更被申请人的申请书，同日答辩人作出了《不予受理行政复议申请决定书》。二、原淮安市淮安区国家税务局稽查局在系统内部发出的《已证实虚开通知单》，是国家税务局系统的内部行为，既不是行政处理行为，也不是行政处罚行为，不具有可诉性。在《已证实虚开通知单》的内容里，反映出经过检查确认的淮安兴泰能源有限公司虚开增值税发票的事实。根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第十五条第（一）项的规定，原上海市国家税务局第四稽查局需要立案检查，该局检查的结果才是对上海鼎翎公司作出处理或处罚的依据。如果上海鼎翎公司对原上海市国家税务局第四稽查局的处理或处罚决定不服，可以提起行政复议或行政诉讼。所以《已证实虚开通知单》不可诉。三、原淮安市淮安区国家税务局稽查局向原上海市国家税务局第四稽查局发出的《已证实虚开通知单》，有法律依据。《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条第一款规定，已确定虚开案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。综上所述，《已证实虚开通知单》不具有可诉性，上海鼎翎公司申请行政复议必然不被受理，答辩人作出的淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，法律依据充分。请求人民法院依法驳回上海鼎翎公司的诉讼请求。

被告淮安区税务局在法定期限内向本院提供的证据和法律依据有：

第一组证据：

1、淮安区税务局[2018]1号《关于国家税务总局淮安市淮安区税务局挂牌成立的公告》；

2、淮安市淮安区人民政府淮政发[2018]171号文件《区政府关于明确涉税政府规范性文件实施主体的通知》。

3、社会信用代码证书。

以上1-3证据证明被告行政主体资格适格并有相应的职

权。

第二组证据：

1、稽查相关资料：税务稽查任务通知书2017-0019、税务稽查立案审批表、税务处理决定书（淮安国税稽处[2018]1号）及送达回证、涉嫌犯罪案件移送书及送达回证、税务稽查执行报告。

2、淮安市淮安区国家税务局（稽查局）税收违法案件协查函632080300180001及附件“已证实虚开通知单”。

3、上海市国家税务局第四稽查局沪国税四税稽协复[2018]061号《税收违法案件协查回复函》及附件协查报告。

以上1-3证据证明被告作出复议决定符合法定程序，事实清楚。

第三组证据：

1、行政复议申请书以及营业执照副本复印件、授权委托书。证明收到原告的行政复议申请。

2、淮安国税复告[2018]2号行政复议告知书及回执，变更被申请人材料，证明被告在行政复议程序中依法告知原告变更被申请人，被告依法进行了变更。

3、淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》及送达手续，证明被告依法作出行政复议决定书并予以送达。

以上1-3证据证明:1、被告作出行政复议决定书并依法送达，符合法定程序。2、认定事实清楚。《已证实虚开通知单》是税务机关通过税务协查系统发给上海市国家税务局稽查局的内部函件，仅供税务机关内部使用，并不送达行政相对人，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，属于内部行为，不具有可复议及可诉性，且上海市国家税务局稽查局并未以该通知单为依据，直接作出处理处罚决定，而是经立案检查后，根据自己检查取证的结果作出处理决定。

第四组证据：

1、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条；

2、《国家税务总局关于修改〈税务行政复议规则〉的决定》第十四条、第四十五条；

3、国家税务总局关于印发《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》的通知第七条、第九条。

以上1-3法律法规结合本案的事实依法作出了复议决定，程序合法、事实清楚、适用法律正确。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：

被告对原告举证的证据1真实性无异议，但认为其证明目的与本案没有关联性，本案涉及到的是不予受理行政复议是否合法；对证据2三性无异议；对证据3真实性无异议，但认为原告取得的证据来源不合法，已证实虚开通知单是税务系统的内部行为，被告发出该通知单接受的对象是原上海市国家税务局第四稽查局，本案原告不是这个行为的相对方，所以原告不应当拥有这一份通知单，请求法庭对原告拥有该通知书的真实来源予以调查；对证据4、5的真实性不发表意见，因为与本案没有关联性。

原告对被告举证的第一组证据的1-3证据的真实性无异议；对被告举证的第二组证据的真实性无异议，但认为这恰恰说明了因原淮安区税务局稽查局认定案外人淮安兴泰能源有限公司与原告的交易存在虚开行为，该行政行为所指称的对象是原告与淮安兴泰能源有限公司，虽然没有直接认定原告存在虚开行为，但是根据现行的增值税法律法规以及增值税环环抵扣的特征，一旦上游企业被认定存在虚开行为，下游企业获取的增值税交易发票哪怕是正当取得的，也会面临增值税进项税额转出，乃至行政税收处罚，所以下游企业受到的影响非常大，其正常的经营行为因上游企业的涉嫌违法行为受到牵连，而上游企业违法行为的认定在本案中是由原淮安区国家税务局稽查局作出的，所以原告是具备诉讼主体资格的。对被告举证的第三组证据的真实性无异议，但是对证明目的有异议。1、对重大的行政复议事项，或者对当事人权利有重大影响的复议事项，按照现行的税收政策，行政复议应当听证。2、是否为内部行政行为判断依据在于法院。3、本案原告的起诉包括行政复议针对的对象是原国家税务局稽查局认定原告与案外人之间的交易存在虚开行为。4、按照现行的税收征收管理法以及国务院关于对企业检查规定除法定的事由以外，纳税人不会得到税务机关的立案稽查，被告所提到的行政处罚只是立案稽查影响的一种行为，现在立案稽查给原告带来的影响很大，具体为：一是原告的声誉；二是原告的商业机会；三是原告为处理此事情额外付出的成本费用。对被告举证的第四组证据，认为法律属于公开信息，这和行政复议本身的事实认定没有关系，也和法律是否适用正确没有关系，事实的认定依赖于证据，法律的适用依赖于对证据的认定。

本院认为，原告提供的证据1-3具有真实性且与本案有关联，本院予以确认；对原告提供的证据4-5，与本案无关联性，本院不予采信。对被告淮安区税务局提供的四组证据，本院认为具有真实性且来源合法，并与本案相关联，本院予以确认。

根据上列证据及当事人在庭审中的陈述，认定以下案件

事实：

原淮安市淮安区国家税务局稽查局于2018年3月7日向原上海市国家税务局第四稽查局发出淮安区国税（稽）协[2018]001号《税收违法案件协查函》和《已证实虚开通知单》（协查编号为632080300180001）、277份发票明细等材料。其中《税收违法案件协查函》主要是就淮安兴泰能源有限公司涉嫌虚开增值税专用发票实施犯罪行为请求开展协查取证工作。《已证实虚开通知单》内容为：“经查证，现将已证实虚开的发票277份、涉案发票金额241828623.28元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。”另附发票清单。

原上海市国家税务局第四稽查局在税务内部系统收到上述材料后，即立案开展税务检查。2018年4月9日，上海市国家税务局第四稽查局向被告发出沪国税四税稽协复[2018]061号《关于淮安兴泰能源有限公司一案案件的协查回复函》并附《税务稽查案件协查报告》。主要内容为：一、基本情况。主要说明原告公司的基本情况；二、调查取证情况及发现的问题。经核，原告公司2015年6-12月收受淮安兴泰能源有限公司开具并已证实虚开的增值税专用发票共十三份，金额：9437104.11元，税额：1604307.69元，具体有：1、原告公司收受淮安兴泰能源有限公司开具的“江苏增值税专用发票”十三份；2、原告公司原业务经理的陈述；3、货物交付、资金支付情况；4、发票抵扣情况。三、协查结论为：上海鼎翎贸易有限公司确系有真实的货物交易及资金流向，但企业无法提供资金流与货物流一致的物流凭证。截止本次检查之日未见上海鼎翎贸易有限公司将上述已定性虚开的十三份增值税专用发票相关税金转出，违反了《中华人民共和国增值税暂行条例》第九条、《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税问题的公告》之规定。四、处理、处罚情况：追缴相应税款滞纳金；未发现公司有偷税情形，故未加处罚款。

原告在原上海市国家税务局第四稽查局检查期间，获知协查编号为632080300180001的《已证实虚开通知单》，遂于2018年5月21日向被告申请行政复议，请求撤销上述《已证实虚开通知单》。被告淮安区国税局经审查，于2018年6月20日向原告发出变更被申请人的《行政复议告知书》，并于2018年6月28日作出淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》，内容为：“被申请人向上海市国家税务局第四稽查局发出的《已证实虚开通知单》，系被申请人依据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》（税总发[2013]66号）第九条之规定向上海市国家税务局第四稽查局发出的系统内部协查信息。该协查信息不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、《税务行政复议规则》（国家税务总局令第39号）第十四条规定的复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《税务行政复议规则》第四十五条第一款之规定，本机关决定不予受理”。原告不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为…”,《中华人民共和国行政复议法》第六条和《税务行政复议规则》第十四条对行政复议的受案范围作了明确规定。

本案的争议焦点为：原淮安市淮安区国家税务局稽查局作出的《已证实虚开通知单》有无产生外部法律效力。

本院认为，《已证实虚开通知单》没有产生外部法律效力。第一，《已证实虚开通知单》属于内部行政行为。国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第七条规定：“委托方（查办税收违法案件的税务局稽查局）根据案件查办情况，确定协查对象，需要发起委托协查的，向受托方（有管辖权的税务局稽查局）发出《税收违法案件协查函》”，第九条规定：“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方”，根据上述规定，《已证实虚开通知单》是根据国家税务总局印发的《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》及国家税务总局的相关通知精神，在税务系统内部通过国家税务总局的协查系统往来的内部函件。本案原告提供的《已证实虚开通知单》，是被告通过协查系统发给原上海市国家税务局第四稽查局的内部协查函件，仅供税务机关内部使用，并不直接送达行政相对人，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，属于内部行政行为，原则上不具有可复议性或可诉性。第二、本案《已证实虚开通知单》内部行政行为并未“外部化”，且未产生对外法律效力。国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第十五条规定：“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的…”，根据上述规定，受票地企业是否构成违法及是否给予行政处罚，由受委托的税务机关依法进行查处。原上海市国家税务局第四稽查局接到被告发出的《税收违法案件协查函》、《已证实虚开通知单》等文书材料后，根据上述规定进行立案检查，于2018年4月9日向本案被告发出《关于淮安兴泰能源有限公司一案案件的协查回复函》及《税务稽查案件协查报告》，认为：上海鼎翎贸易有限公司确系有真实的货物交易及资金流向，但企业无法提供资金流与货物流一致的物流凭证。截止本次检查之日未见上海鼎翎贸易有限公司将上述已定性虚开的十三份增值税专用发票相关税金转出，违反了《中华人民共和国增值税暂行条例》第九条、《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税问题的公告》之规定。遂对本案原告作出追缴相应税款及滞纳金的决定。可见原上海市国家税务局第四稽查局仅将原淮安市淮安区国家税务局稽查局作出的《已证实虚开通知单》作为线索，对原告单位开展立案检查，经税务稽查后认为原告票面信息不符，故作出追缴相应税款及滞纳金的决定。并未直接凭据《已证实虚开通知单》向本案原告作出处理处罚决定。故案涉《已证实虚开通知单》并未产生外部法律效力，对原告单位的权利义务未产生实际影响。

综上所述，原淮安市淮安区国家税务局稽查局向原上海市国家税务局第四稽查局发出的《已证实虚开通知单》系税务机关内部文书，属于内部行政行为，且未发生对外的法律效力，不具有可复议性或可诉性。故被告淮安区国税局向原告作出的淮安国税复不受[2018]2号《不予受理行政复议申请决定书》，不予受理原告的行政复议，符合相关法律法规的规定，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告上海鼎翎贸易有限公司的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告上海鼎翎贸易有限公司负担。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省淮安市中级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司清江浦支行；账号：62×××97）。

审 判 长  曾金年

审 判 员  赵志群

人民陪审员  孙 军

二〇一九年一月十六日

书 记 员  王 婧

附页：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。