负面清单，为规范执法“立规矩”“划红线”

2022年08月30日 中国税务报 版次：05        作者：本报记者 徐卫兴 通讯员 秦小鳗

“您好，这是国家税务总局湖北省税务局发布的税收营商环境建设负面清单，如发现税务人员有违反清单“禁令”的情况，欢迎随时拨打12366或登录湖北税务网站互动交流栏目反映。”近日，在湖北省许多办税服务厅内，一线税务执法人员向纳税人缴费人发放宣传册。

湖北省税务局前不久发布的《湖北省税收营商环境建设负面清单》，聚焦税收执法、征收管理、风险管理、案件办理、税费服务以及纪律作风六个方面易发生的具体问题，明确“15个严禁”“62个不准”，为规范税收执法、优化税费服务“立规矩”“划红线”。

“这份《负面清单》是对税收执法权的规范，是对‘法无授权不可为’原则的具体诠释，有助于提升税务部门法治能力，可以更好保护纳税人缴费人合法权益，对建设稳定、公平、透明、可预期的税收法治环境具有重要意义。”中南财经政法大学副教授王敏评价道。

梳理痛点堵点，划定执法“红线”

据了解，湖北税务将防范税收执法风险作为重点工作，通过推行《负面清单》，力争从制度层面筑牢执法风险“防火墙”。据该局纳税服务处处长王士恒介绍，《负面清单》采用“反面”列举的方式，明确划出税收执法“红线”，为税务人员指出“不可为”之处，从而防范和化解执法风险。

参与编制《负面清单》的工作人员王涵告诉记者：“编制前期，我们围绕日常税收执法、税费服务，对纳税人缴费人常见问题及意见建议进行了全面梳理，通过找准痛点、难点问题及风险隐患加以分析，有针对性地确定清单内容。”

在充分调研的基础上，湖北省税务局优化税收营商环境工作领导小组办公室又组织专人查阅大量法律、行政法规、部门规章和规范性文件，历时两个多月完成初稿。为确保制度的严谨性、实效性、可操作性，工作组还先后三次向市、州、直管市、林区税务局以及局内各单位征求意见，梳理修改完善，由最初执法、监管、服务3个类别再细化为6个方面，从20个“不得”逐渐扩展至62个“不准”，最终于6月30日正式对外发布。

“近年来，税务部门在优化税收营商环境方面推出一系列政策措施和制度安排。湖北省税务局发布《负面清单》的方式值得省直各部门参考借鉴。”湖北省优化营商环境领导小组办公室有关负责人说。

“‘15个严禁’每一条都从细节处着手，抓住重点、切中要害，划出一定不能做、做了要追责的‘红线’。”长期在税收执法一线的武汉市江夏区税务局纸坊税务所干部罗庆萍说，比如从优化营商环境的角度对税务行政执法自由裁量权进行限制和约束，要求在执法过程中更加体现精准度和规范性，杜绝选择性和随意性执法。再比如，划定税收执法红线，从税收法定、税务执法、税务行政许可等方面提出3条禁令、14个“不准”。其中，针对日常税收执法中的细节问题作出专门规定“不准未取得税务执法资格的人员从事税务行政执法活动”，提醒税务执法人员主动出示执法证件、表明身份。

强化制度保障，让“清单”落地落实

谈到《负面清单》制定的目的，王涵说，清单明确保护纳税人的知情权、保密权、依法享受税收优惠权、税收法律救济权等，尤其是专门作出“不准泄露或非法向他人提供税收征管过程中知悉的纳税人商业秘密和个人隐私”“不准在行政复议申请人的请求范围内，作出对申请人更为不利的行政复议决定”等规定，保证纳税人顺畅有序地行使救济权，保护纳税人信息安全。“为的就是充分让纳税人感受到税收执法中的公平正义，让他们更满意、更放心。”

“这份《负面清单》是湖北税务部门面向全社会的承诺书，对纳税人来讲，它是维护合法权益的‘防护网’。”湖北省税务局党委纪检组副组长李志兵表示，如果遇到《负面清单》当中列举的违规行为，纳税人可以坚决说“不”，“在制定清单的同时，我们明确了投诉举报渠道，将严格监督检查并接受纳税人缴费人和社会各界的监督。”

记者了解到，为确保清单切实发挥作用，湖北省税务局专门制定落实通知，要求全系统进一步提高思想认识、强化学习培训、广泛宣传解读、认真对照检视、加强督导检查，严禁类似问题发生。湖北省税务局党委纪检组配套下发了进一步加强税收营商环境建设监督工作的通知，将《负面清单》的落实工作纳入重点监督检查范围。湖北省各级税务机关在《负面清单》下发后，严格对照开展自查自纠，全面排查存在问题和潜在风险，确保有问题整改到位，无问题防范在前。同时，通过线上线下多渠道广泛宣传《负面清单》，不断提高社会各界对《负面清单》及投诉反映渠道的知晓度。

湖北广发纸业有限公司法定代表人孙可福在收到《负面清单》后说：“税务部门发布的《负面清单》清晰具体地界定了纳税人的合法权益，也明确了诉求反馈渠道，让我们未来能得到更多保障，为税务部门的做法点赞。”湖北聚能创新能源科技有限公司法定代表人孙福兰也表示，《负面清单》的出台让企业在未来的发展道路上信心更足了。

增强风险意识，提升依法治税能力

“刚开始感觉《负面清单》给我们设定了很多‘条条框框’，但在深入学习后发现这其实是时刻提醒我们在日常执法工作中更加规范。”十堰市张湾区税务局干部牛赛说。

税收执法行为的程序性事项是司法审查和复议审查的重要内容。税务机关在税收执法过程中因违反法定程序而败诉的事件仍然存在。《负面清单》围绕立案检查、证据收集、审理执行等内容，专门针对这一问题提出“不准未经规定审批程序实施税务检查”“不准未经法定程序审理作出处理”等禁令。湖北省税务局稽查局干部在学习讨论中一致认为，这些禁令可以进一步推动规范稽查执法行为，最大限度赢得纳税人对稽查执法工作的理解和配合。对征收管理和纪律作风等方面划定的“红线”，也能够让税务干部严守组织收入工作纪律，在廉洁从税上做到知行知止。

湖北省税务局法规处处长胡清艳认为，税务部门管理和服务几千万企业纳税人、数亿自然人纳税人和十多亿缴费人，必须将法治思维贯穿税收管理、执法和服务全过程。“实行《负面清单》是我们围绕依法治税目标的新探索，在约束税务干部执法行为的同时，推动其将法治思维根植于内心，不断提高法治素养和依法治税能力。”

郧西县税务局法制股股长马佑乾深有感触地说：“《负面清单》把法治思维转化为具体的法制化建设实践，让我们的税收执法行为‘标尺’更严格、更规范、更清晰了。”

“实施《负面清单》是推进依法治税的有力抓手。”湖北省税务局党委书记、局长钟油子表示，全省税务系统将坚持以服务纳税人缴费人为中心，进一步深化税收营商环境建设，强化风险意识和法治思维，规范税收执法和征管行为，在税收法治轨道上行稳致远。

明确“不可为”彰显法治思维

2022年08月30日 版次：05        作者：杨小强

■专家视点

近年来，税收营商环境成为国家税收治理能力与国际竞争力的重要体现，税务部门坚持以习近平总书记关于税收工作的重要论述为指引，紧密结合税收实际，严格落实税务总局提出的“最大限度便利纳税人缴费人、最大限度规范税务人”等理念。此次国家税务总局湖北省税务局发布《湖北省税收营商环境建设负面清单》，聚焦涉税涉费工作中的全过程与各方面，尤其是高频易发的具体问题，为规范税收执法、优化税费服务提供保障，更好地践行税收公平正义，提升纳税人缴费人的获得感和满意度。

税收法定主义要求征税程序由法律明确限定，课税要素由法律明确规定。我国《税收征管法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。《负面清单》将税收法定原则落实于税收执法、征收管理、风险管理、案件办理等全过程，划定了税收执法的边界，确保税务执法的合法合规、税收服务的精准到位。

《负面清单》明确“15个严禁”“62个不准”的“红线”，通过制度层面的合理规范，进一步优化税务执法方式，有助于稽查一线在办案实践方面避免执法风险。比如，在执法过程中“不准超越法定权限或者违反法定程序开展税务行政执法活动”“不准在税务行政执法过程中不按规定进行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核”，通过“清单式”的列举，集中将执法过程中易发生问题分门别类划好清晰的界限。“不准变相扩大或者缩小税务行政处罚‘首违不罚’范围”，则是保障执法中的宽严相济、合理平衡执法刚性与执法温度能够落实到位。

税务部门以法律为准绳，以包容审慎为基调，以比例原则为准则，在精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治中进行全面精确的自我限权。一是提高执法机关的稽查规范力度，以税收大数据为驱动力，加速推进智慧税务建设，推动税收监管的精准性和高效性。二是在执法过程中做到宽严相济，有效运用非强制性的执法方式，合理平衡执法刚性与执法温度。三是强化精准分类施策，根据纳税人信用风险等级精准分类施策，建设“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系。

纳税人缴费人权利保障是法治税务建设的基本问题，有助于促进征纳双方的信赖与信任。法治要求政府和人民都平等受到法律的有效约束。现代税收征管制度应是被人民所信赖的制度。《负面清单》坚持问题导向和自我革命，从方方面面作出禁令来加强税收权力监督，维护纳税人缴费人的合法权益。一面是限权，另一面是维权，充分彰显了法治思维。笔者认为，《负面清单》的做法应在实施后总结出更多实践经验，让其他更多的省份予以借鉴推广，共同推动我国的法治税务建设，使税收现代化建设沿着法治轨道顺利前行。

（作者系中山大学法学院税法教授、博士生导师）