38江苏信和石化有限公司与国家税务总局淮安市淮安区税务局行政撤销二审行政裁定书

发布日期：2019-04-29

江苏省淮安市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）苏08行终38号

上诉人（一审原告）江苏信和石化有限公司，住所地泰州市海陵区阳光新城****。

法定代表人陈大礼，该公司总经理。

委托代理人赵恒志，江苏东恒律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）国家税务总局淮安市淮安区税务局，住，住所地淮安市淮安区楚州大道**/div>

法定代表人吴昊，该局局长。

委托代理人黄克洲，该局政策法规科科长。

委托代理人李凌飞，江苏益新律师事务所律师。

上诉人江苏信和石化有限公司（以下简称信和公司）与被上诉人国家税务总局淮安市淮安区税务局(以下简称淮安区税务局)撤销行政行为一案，不服淮安市淮安区人民法院（2018）苏0803行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年1月17日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院审理行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”第一，《已证实虚开通知单》属于内部行政行为。国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第七条规定：“委托方（查办税收违法案件的税务局稽查局）根据案件查办情况，确定协查对象，需要发起委托协查的，向受托方（有管辖权的税务局稽查局）发出《税收违法案件协查函》。”第九条规定：“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。”根据上述条款，《已证实虚开通知单》是根据国家税务总局印发的《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》及国家税务总局的相关通知精神，在税务系统内部通过国家税务总局的协查系统往来的内部函件。本案原告提供的《已证实虚开通知单》，是被告通过协查系统发给泰州市国家税务局稽查局的内部协查函件，仅供税务机关内部使用，并不直接送达行政相对人，对行政相对人的权利义务不产生直接影响，属于内部行政行为，不具有可诉性。

第二，本案《已证实虚开通知单》内部行政行为并未“外部化”，且未产生对外法律效力。国家税务总局《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第十五条规定：“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的；……”根据上述规定，受票地企业是否构成违法及是否给予行政处罚，由受委托的税务机关依法进行查处。泰州市国家税务局稽查局接到被告发出的《协查函》、《已证实虚开通知单》等文书材料后，根据上述规定进行立案检查，于2018年5月2日向本案被告发出《关于淮安兴泰能源有限公司一案案件的协查回复函》及《税务协查报告》，认为被告未提供相关证据证明发票为全部或部分虚开，建议对原告接受淮安兴泰能源有限公司开具75份抵扣税额发票的行为暂不处理，待有新的证据表明原告有接受虚开发票行为后，再行启动检查程序并依法处理。可见泰州市国家税务局稽查局仅将本案被告作出的《已证实虚开通知单》作为线索，对原告单位开展立案检查，经调查后认为证据不足建议暂不处理。并未直接凭据《已证实虚开通知单》向本案原告作出处理处罚决定。故被告作出的《已证实虚开通知单》并未产生外部法律效力。

综上所述，涉案《已证实虚开通知单》作为税务机关内部文书，属于内部行政行为，且未发生对外的法律效力，不具有可诉性。故原告要求撤销被告《已证实虚开通知单》行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告信和公司的起诉。

上诉人信和公司上诉称：一、原淮安区国家税务稽查局认定案外人与上诉人之间的交易为虚开增值税发票行为，直接侵害了上诉人的合法权益，属于可诉的行政行为。二、原淮安区国家税务稽查局没有履行必要的调查程序，迳行认定虚开剥夺了上诉人的合法权益，其行政程序违法。三、原淮安区国家税务稽查局实体处理无事实根据，行政行为的法律依据不明确，错误将上诉人的正常交易行为认定为虚开。综上，《已证实虚开通知单》行为属于行政诉讼的受案范围，请求撤销一审裁定，指令继续审理。

被上诉人淮安区税务局辩称：一、《已证实虚开通知单》对上诉人合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。二、根据《税收违法案件发票协查管理办法》（试行）的规定，已证实虚开案件的协查，被上诉人需要向受托方出具《已证实虚开通知单》等材料。三、《已证实虚开通知单》是线索依据，不是处罚或处理决定依据，对上诉人不直接产生法律效力。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。

各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。

本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”本案中，《已证实虚开通知单》是税务机关在办理虚开案件中各税务机关之间的协查材料，属于税务机关的内部文书。泰州税务部门在收到《已证实虚开通知单》等材料后，仅是按照税务处理流程对涉案企业开展立案检查，并未依据《已证实虚开通知单》对上诉人信和公司予以行政处罚。因此，被上诉人淮安区税务局发出的《已证实虚开通知单》并未对外部产生法律效力，未对上诉人信和公司的合法权益造成损害，该行为不具有可诉性，上诉人的起诉依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。

综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长 徐冬然

审 判 员 石亚东

审 判 员 孙聂娟

二〇一九年三月二十八日

法官助理 王伏刚

书 记 员 金 琦