河南省颐景医药有限公司、国家税务总局广西壮族自治区税务局行政复议不予受理案二审行政判决书

发布日期：2019-09-27

南宁铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

（2019）桂71行终102号

上诉人（一审原告）河南省颐景医药有限公司，住所地河南自贸试验区郑州片区（经开）。

法定代表人禹坪业，该公司总经理。

委托代理人赵清海，北京德和衡（上海）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）国家税务总局广西壮族自治区税务局，住所地广西壮族自治区南宁市。

法定代表人吴云，该局局长。

负责人叶春生，该局总会计师。

委托代理人刘瑾，该局政策法规处副处长。

委托代理人向哲，北京大成（南宁）律师事务所律师。

上诉人河南省颐景医药有限公司（以下简称颐景公司）因与被上诉人国家税务总局广西壮族自治区税务局（以下简称自治区国税局）行政复议不予受理决定一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2018）桂7102行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

2017年8月30日，广西壮族自治区玉林市国家税务局稽查局（以下简称玉林国税稽查局）开出协查编号为445090000170023、445090000170024、445090000170025、445090000170026、445090000170080、445090000170081的《已证实虚开通知单》6份。原告不服，于2018年5月18日向自治区国税局邮寄《行政复议申请书》，要求对上述6份《已证实虚开通知单》宣告无效或者予以撤销。自治区国税局于2018年5月24日作出桂国税复不受字〔2018〕第1号《广西壮族自治区国家税务局不予受理行政复议申请决定书》（以下简称1号不予受理决定），认为：玉林国税稽查局开出的《已证实虚开通知单》属于税务机关内部的协查行为，不是具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。

一审法院查明，2017年8月30日，玉林国税稽查局向郑州新区稽查局开出协查编号为445090000170023、445090000170024、445090000170025、445090000170026、445090000170080、445090000170081的《已证实虚开通知单》6份，内容均为：“经查证，现将已证实虚开的发票……份、涉案发票金额……元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。”原告不服，于2018年5月18日向自治区国税局邮寄《行政复议申请书》，要求对上述6份《已证实虚开通知单》宣告无效或者予以撤销。自治区国税局于2018年5月24日作出1号不予受理决定，认为：玉林国税稽查局开出的《已证实虚开通知单》属于税务机关内部的协查行为，不是具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。自治区国税局于2018年5月24日向原告记载于行政复议决定书的地址邮寄了1号不予受理决定，邮件被退回。2018年6月1日，颐景公司作出《送达地址再次确认书》，确认其送达地址。自治区国税局于2018年6月5日按《送达地址再次确认书》的地址向颐景公司邮寄了上述《不予受理行政复议申请决定书》，颐景公司收到。颐景公司不服，故诉至一审法院。

一审法院另查明，2018年5月29日，郑州新区稽查局对信成公司作出郑新国税稽处〔2018〕16号《税务处理决定书》，内容为：我局于2016年3月23日至2018年5月29日对你单位2013年1月1日至2017年3月31日期间税收政策执行情况进行了检查，违法事实及处理决定如下：“一、违法事实（一）你单位2015年6月至2016年9月期间从广西玉林市继业中药材有限公司、广西玉林市佳亨堂中药材有限公司、……7户企业取得增值税专用发票共计1674份，金额163561456.87元，税额27805447.63元，价税合计191366904.50元。广西壮族自治区玉林市国家税务局稽查局、江苏省盐城市国家税务局稽查局分别出具《已证实虚开通知单》证实上述发票虚开，经检查发现你单位相关业务没有真实货物交易。……二、处理决定（一）对上述违法事实（一）（二），依据……之规定，你单位应补缴增值税税款33717984.67元。……”2018年5月29日，郑州新区稽查局对信成公司作出郑新国税稽罚〔2018〕8号《税务行政处罚决定书》，认定信成公司的违法事实（一）与郑新国税稽处〔2018〕16号《税务处理决定书》一致，并认为：“上述违法事实由各地税务机关协查函，《已证实虚开通知单》及清单，企业2015年认证结果通知书及清单，银行查询明细，审计署询问笔录及虚开专票统计表，专票存根联明细等证据材料证明。二、处罚决定（一）上述违法事实（一）（二）（三）根据……之规定，对你单位虚开增值税专用发票的行为处以罚款500000元。……”

一审法院再查明，2017年9月6日，信成公司与颐景公司签订《公司吸收合并协议》，由颐景公司吸收信成公司而继续存在，信成公司解除并注销。2018年6月15日，广西壮族自治区国家税务局和广西壮族自治区地方税务局正式合并，挂牌成立国家税务总局广西壮族自治区税务局，具体承担所辖区域内各项税收、非税收征管等职责。

一审法院认为，《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条规定，“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。通过协查信息管理系统发起已确定虚开发票案件协查函的，委托方应当在发送委托协查信息后5个工作日内寄送《已证实虚开通知单》以及相关证据资料”。根据上述规定可知，《已证实虚开通知单》属于税务机关之间的协查文件，仅供税务机关内部使用，并不直接送达给行政相对人，受托方税务稽查局在收到《已证实虚开通知单》后对下游企业展开调查，以调查下游企业是否存在税收违法行为。从郑新国税稽处〔2018〕16号《税务处理决定书》和郑新国税稽罚〔2018〕8号《税务行政处罚决定书》的内容看，受托方郑州新区稽查局将委托方玉林国税稽查局开具的《已证实虚开通知单》作为线索，对信成公司开展检查，根据信成公司的违法情况作出了郑新国税稽处〔2018〕16号《税务处理决定书》和郑新国税稽罚〔2018〕8号《税务行政处罚决定书》，对信成公司作出补缴增值税税款的处理决定和罚款的行政处罚。因此，本案的《已证实虚开通知单》并未直接对信成公司的权利义务产生实际影响。自治区税务局作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法、适用法律正确，对颐景公司要求撤销涉案1号不予受理决定并判令受理颐景公司的行政复议申请的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回颐景公司的诉讼请求。

上诉人颐景公司上诉称，请求撤销南宁铁路运输法院作出的(2018)桂7102行初92号行政判决，并支持上诉人一审的诉讼请求。事实和理由：一、《已证实虚开通知单》未正确审查。1.一审判决忽略了《己证实虚开通知单》在事实认定中作为最重要的证据。本案中，在郑州市国家税务局稽查局的郑国税稽处[2018]166号《税务处理决定书》中，主要凭借《己证实虚开通知单》认定颐景公司虚开发票，并要求颐景公司补缴巨额税款。2.颐景公司权利义务已受影响。本案中，《己证实虚开通知单》认定了发票系虚开的发票，将导致发票不能抵扣而作进项转出（国家税务总局公告，2012年第33号），影响了上诉人颐景公司的权益。颐景公司没有虚开发票，但郑州市国家税务局稽查局仅因《己证实虚开通知单》而作出《税务处理决定书》，影响了颐景公司的权益。二、行政确认包括对法律事实的确认，本案的《己证实虚开通知单》必然导致上诉人补缴税款。1.行政确认包括对法律事实的确认。本案中，《已证实虚开通知单》确认了一种法律事实，即：《己证实虚开通知单》上记载的发票系虚开的发票；而一旦发票被认定为虚开的发票，就视为认定相应的发票不能作为抵扣的凭证。此外，《己证实虚开通知单》在行政诉讼中颠倒了举证责任。2.《己证实虚开通知单》必然导致上诉人补缴税款，且本案中涉案的《己证实虚开通知单》上写明的是“请按有关规定处理”而并非是要求检査。三、《己证实虚开通知单》作为内部行政行为，实际上已经外化。综上所述，《己证实虚开通知单》作为执法的依据或证据，就影响了纳税人的权利义务。

被上诉人自治区国税局辩称，自治区国税局作出的1号不予受理决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人颐景公司的上诉理由不成立，请求法院驳回颐景公司的上诉理由。主要事实与理由如下：1.开具《已证实虚开通知单》的行为属于内部行为，并非行政确认，对相对人的权利义务不产生直接影响。根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条规定，从文书类型的角度看，《已证实虚开通知单》属于税务机关之间的协查文件，仅供税务机关内部使用，对相对人的权利义务不产生直接影响，属于内部行政行为。2.本案不属于行政复议受案范围，自治区国税局作出不予受理复议的决定适用法律、法规正确。根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第十五条第一款的规定，如果受托方税务机关仅将委托方开具的《已证实虚开通知单》作为线索，对涉案企业开展立案检查，然后根据企业的税务违法情况作出处理，《已证实虚开通知单》作为内部文书，并未对相对人的合法权益造成直接损害，不具有可诉性，不属于行政复议的受案范围。3.自治区国税局作出1号不予受理决定符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条，以及《税务行政复议规则》第四十四条、第四十五条等的规定，自治区国税局在行政复议过程中遵循了法定的办案程序和时限，没有违法行政复议程序。

二审审查期间，双方当事人未提交新的证据，对一审查明的事实均无异议。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

本院认为，《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条规定，“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。通过协查信息管理系统发起已确定虚开发票案件协查函的，委托方应当在发送委托协查信息后5个工作日内寄送《已证实虚开通知单》以及相关证据资料”。

关于玉林市国税稽查局作出的《已证实虚开通知书》是否符合被上诉人行政复议的受案范围的问题。根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条规定，《已证实虚开通知单》属于税务机关之间的协查文件，仅供税务机关内部使用，并不直接送达给行政相对人，受托方税务稽查局在收到《已证实虚开通知单》后对下游企业展开调查，以调查下游企业是否存在税收违法行为。在本案中，从郑新国税稽处〔2018〕16号《税务处理决定书》和郑新国税稽罚〔2018〕8号《税务行政处罚决定书》的内容看，受托方郑州新区稽查局将委托方玉林国税稽查局开具的《已证实虚开通知单》作为线索，对信成公司开展检查，根据信成公司的违法情况作出了郑新国税稽处〔2018〕16号《税务处理决定书》和郑新国税稽罚〔2018〕8号《税务行政处罚决定书》，对信成公司作出补缴增值税税款的处理决定和罚款的行政处罚，且《已证实虚开通知书》仅仅是玉林国税稽查局与郑州新区稽查局之间的内部协查文件，并未直接送达给信诚公司。因此，本案的《已证实虚开通知单》并未直接对信成公司的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。

综上所诉，被上诉人颐景公司作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法、适用法律正确，颐景公司提出《已证实虚开通知单》已实际影响颐景公司的权利义务的上诉理由，本院不予采信。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人颐景公司的上诉请求和理由无事实和法律依据而不能成立，本院依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人河南省颐景医药有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。

审判长  邓诗中

审判员  易 妙

审判员  彭 博

二〇一九年七月十五日

法官助理蒋易成

书记员  庞 嫱

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。