海南星辰药业有限公司与海南省国家税务局第八稽查局行政撤销一审行政裁定书

发布日期：2019-04-03

海口市龙华区人民法院

行政裁定书

（2018）琼0106行初18号之一

原告：海南星辰药业有限公司，统一社会信用代码×××，住所地海南省海口市琼山区府城镇新大洲大道玉俊东村第七巷40号。

法定代表人：朱娟，该公司总经理。

委托代理人：高梦怡，海南天皓律师事务所律师。

委托代理人：邢木，海南天皓律师事务所律师。

被告:海南省国家税务局第八稽查局，统一社会信用代码×××，住所地海南省海口市龙华区龙昆北路10号。

负责人:王裕胜，该局局长。

委托代理人：莫婉珍，该局副主任科员。

委托代理人：秦鸣，该局副主任科员。

本院受理原告海南星辰药业有限公司（以下简称星辰公司）不服被告海南省国家税务局第八稽查局（以下简称第八稽查局）撤销行政决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告星辰公司委托代理人高梦怡、邢木，被告第八稽查局委托代理人莫婉珍、秦鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告星辰公司起诉称：原告系经海口市工商行政管理局依法核准设立，法定代表人为总经理朱娟，也是原告自成立以来的实际控制人。原告自依法成立以来，每年按时纳税申报，不存在任何违法行为。

自2015年以来，被告便指令海口保税区国税局（以下简称保税区国税局）在无任何合法理由的前提下，对原告停止发售发票。原告多次申诉后，保税区国税局陆续恢复向原告发售发票，但自2016年9月后，保税区国税局一直把原告设为高风险企业监控范围。第八稽查局于2017年10月25日向保税区国税局发函，认定原告为走逃（失联）企业，并将原告2015年5月至2016年12月所开具的共计6272份增值税专用发票列为异常增值税扣税凭证，并要求保税区国税局将上述增值税扣税凭证推送至发票接受方所在地税务机关进行处理。被告上述行政行为严重违法，且与事实不符，应当依法子以撤销。一、原告不存在不履行税收义务并脱离税务机关监管的情形，被告认定原告为走逃（失联）企业，于法无据。根据第八稽查局按照国家税务总局2016年第76号《国家税务总局关于走逃(失联)企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（以下简称2016年第76号公告），税务机关通过实地调查、电话查询、涉税事项办理核查以及其他征管手段，仍对企业和企业相关人员查无下落的，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人的，可以判定该企业为走逃（失联）企业。原告自依法成立以来，每年按时纳税申报，仅2016年就已申报缴交了增值税三百多万元。近三年以来，原告一直配合各级税务机关检查，且作为原告实际控制人、现任法定代表人的总经理朱娟，也一直配合各级税务机关检查，原告根本不存在上述公告所认定的走逃（失联）企业的判定情形，原告每年按时申报，自配合调查至今，税务机关从未认定原告有存在不履行税收义务的情形，被告在一直可以联系到原告实际控制人且其一直主动配合调查的情况下，将原告认定为走逃（失联）企业，并将原告2015年5月至2016年12月所开具的增值税专用发票列为异常增值税扣税凭证范围，要求保税区国税局将上述增值税扣税凭证推送至发票接受方所在地税务机关进行处理的行为与事实不符且严重违法，依法应当子以撤销。二、被告上述行政行为严重违反法定程序，违反了程序正当原则，依法应当予以撤销。首先，被告在作出上述行政行为前，没有将作出该行政处罚所依据的事实告知原告，违反公正、公开的原则。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条之规定，原告享有陈述、申辩的权利，对于行政处罚不服的，有权中请行政复议或依法提起行政诉讼。再者，被告在作出上述行政行为时，均未告知原告。本案中，被告先是自行将原告认定为走逃（失联）企业，并先予执行了相应的处罚措施，在两个多月后才将上述处罚决定进行公告，告知原告有陈述、申辩的权利，其行为严重违反了法定程序，违反了程序正当原则，应属无效行政行为。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，对于涉及行政相对人重大利益的处罚决定，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告在未告知原告享有上述权利的情况下，直接执行了处罚措施，严重违反了法定程序。综上所述，被告的上述行政行为没有事实和法律依据，且严重违反程序正当原则，应当依法予以撤销。据此，原告请求法院：1.确认被告将原告认定为走逃（失联）企业的行政行为违法并依法撤销该行政行为；2.确认被告将原告所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围的行政行为违法并依法撤销该行政行为；3.被告承担本案全部诉讼费用。

原告向本院提交了以下证据：

第一组证据:审计工作资料清单、星辰公司资料清单，拟共同证明原告一直配合税务机关调查，并未走逃失联。

第二组证据：保税区国税局对琼国税八稽便函（2017）9号的复函、保税区国税局对琼国税八稽便函（2017）14号的复函，拟共同证明原告经主管税务机关调查后，认定原告不存在走逃失联及购销背离的情形，不认定为走逃失联企业。

第三组证据：2017年6月至10月纳税申报表，拟证明原告在被认定为走逃失联企业前后均正常纳税申报，接受税务机关监管。

第四组证据：法人授权委托书，拟证明朱娟是原告实际控制人。

第五组证据：收条，拟证明2017年8月，原告向保税区国税局交回防伪税控设备，原告未脱离监管。

第六组证据：两份税务事项通知书、调取账簿资料通知书，拟共同证明被告可以与原告取得联系。

第七组证据：原告企业内档（租赁合同、证明）、两张照片、证明书，拟共同证明原告仍在使用经营地址经营至今，不存在实地调查不能找到的情况。

原告提交的第三、四、五、六、七组证据是当庭提交的证据。

被告第八稽查局答辩称：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释[2018]1号)第一条第二款第五项和第十项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据以上规定，星辰公司的诉请不能成立，不属于人民法院受案范围。一、第八稽查局未对星辰公司作出行政行为。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。星辰公司提交的证据材料除了检查通知书、调取帐簿资料通知书、公告(以上文书与本案无关)外，其余的只是税务机关内部往来的文件，其无法证明第八稽查局曾对星辰公司作出了“认定其为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围的”行政行为。事实上，第八稽查局也未对星辰公司作出以上行政行为。二、第八稽查局的行为是内部行为，不对外产生法律效力。星辰公司之所以认为第八稽查局对其作出了认定其为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围的行政行为，是因为第八稽查局向保税区国税局出具了（琼）国税八稽便函[2017]14号《关于海南星辰药业有限公司开具增值税专用发票认定处理的函》(以下简称[2017]14号《便函》)，该函说明:星辰公司属于走逃（失联）企业，将其开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围，请推送至受票方所在地税务机关处理第八稽查局。在稽查过程中，发现星辰公司存在虚开增值税专用发票的嫌疑。在案件没有做出最终的处理之前，为了避免国家税款的流失，第八稽查局按照2016年第76号公告的规定出具了便函。第八稽查局的行为是内部管理行为，是税务机关防范风险、加强监管的举措，不对外产生法律效力，所出具的文书也是内部文书，并非对外执法文书。三、第八稽查局的行为对星辰公司的权利义务不产生实际影响。第八稽查局出具[2017]14号便函的意义在于将以上发票推送至受票方所在地税务机关，让其加加强监管，对受票方进行处理(区分不同情形，对受票方暂不允许抵扣、作进项税额转出或者是允许继续申报抵扣)，无需星辰公司补税款或者缴纳罚款等，对其权利义务不会产生实际影响。四、原告不履行依法接受税务调查、如实进行税务登记的义务。五、原告逾期提交的第三、四、五、六、七组证据，法院应不予采纳。综上，请求法院定驳回原告起诉。

被告第八稽查局向本院提交了以下证据：

第一组证据：琼国税八稽检通一[2017]12号《税务检查通知书》，拟证明第八稽查局依法对星辰公司进行检查。

第二组证据：现场笔录，拟证明2017年6月14日，检查人员在铁桥社区居委会现场的情况。

第三组证据：视频光盘及文字说明，拟共同证明第八稽查局检查人员实地调查、电话联系原告的情况。

第四组证据：《税务检查通知书》公告送达，拟证明2017年7月29日公告送达税务检查通知书。

第五组证据：税务登记及变更资料，拟证明原告的注册、生产经营地址及法人和股东的变更等。

第六组证据：琼国税八稽便函[2017]9号《关于协助联系海南星辰药业有限公司的函》及签收记录，拟证明保税区国税局协助联系原告。

第七组证据：说明，拟证明朱娟于2017年8月30日证明其无法联系上星辰公司法定代表人等情况。

第八组证据：走逃失联证明，拟证明保税区国税局于2017年8月31日确认星辰公司已经走逃（失联）。

第九组证据：星辰公司购销发票货物品名表，拟证明星辰公司糖类、医疗器械类产品购进、销售严重背离。

第十组证据：琼国税八稽便函[2017]14号，拟证明第八稽查局函告保税区国税局相关情况。

第十一组证据：（琼）国税八稽通[2017]21号《税务事项通知书》及送达回证，拟证明第八稽查局于2017年12月18日要求星辰公司限期提供相关涉税资料（至今未提供）。

第十二组证据：国家税务总局2016年76号公告，拟证明对走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理的法律依据。

本院经审理查明：2017年6月11日，第八稽查局向星辰公司作出（琼）国税八稽检通[2016]12号《税务检查通知书》，该通知书的主要内容为：第八稽查局派人对星辰公司2014年1月1日至2016年12月31日期间涉税情况进行检查，请星辰公司如实反映情况，提供有关资料接受检查；如发现重大税收违法问题，将追溯到以往年度。2017年6月14日，第八稽查局工作人员到星辰公司工商登记营业住所地海口市琼山区新大洲大道玉俊东村水厂东路实地调查，该地点无人上班。同日，第八稽查局工作人员制作现场笔录。2017年6月16日以及2017年6月29日，第八稽查局工作人员分别与星辰公司金三系统登记的公司人员的电话，拨通了法定代表人谢有乐的手机，与其约定时间送达税务检查通知书。2017年7月29日，第八稽查局在《海南日报》上公告送达该通知书。2017年7月31日，第八稽查局向保税区国税局作出了琼国税八稽便函[2017]9号《关于协助联系海南星辰药业有限公司的函》，请保税区国税局核实星辰公司经营状态。2017年8月30日，朱娟出具《说明》，证明其联系孙伦通知“谢有乐”到第八稽查局接受检查，但无法联系上。2017年8月31日，保税区国税局向第八稽查局出具《证明》，该证明的主要内容为：保税区国税局多次联系星辰公司法定代表人并到该公司实址调查，但都未果；根据国家税务总局2016年76号公告，认定星辰公司为走逃（失联）企业。2017年10月25日，第八稽查局向保税区国税局作出[2017]14号便函，该函的主要内容为：第八稽查局进行税务检查，发现星辰公司存在不履行税收义务并脱离税务机关监管的情形，属于走逃（失联）企业；为了有效防范税收风险，根据国家税务总局2016年76号公告第二条规定，决定对星辰公司2015年5月2016年12月（属期）所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围，请保税区国税局将星辰公司开具的异常增值税扣税凭证推送至发票接收方所在地税务机关进行处理。2017年12月6日，第八稽查局向星辰公司作出了（琼）国税八稽通[2017]21号《税务事项通知书》，该通知书的主要内容为：请星辰公司于通知书之日起七日内向第八稽查局提供2014至2016年食糖和医疗器械进销存情况、收付款情况、业务合同等相关资料；逾期不提供，第八稽查局将按相关规定进行处理。2017年12月18日，第八稽查局向星辰公司送达该通知书。

另查，2016年12月1日，国家税务总局发布2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具的增值税专用发票认定处理有关问题的公告》，该公告的主要内容为：走逃（失联）企业是指不履行税收并脱离税务机关监管的企业；税务机关通过实地调查、电话查询、涉税时向办理核查以及其他征管手段，仍对企业和企业相关人员查无下落的，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人的，可以判定企业为走逃（失联）企业；商贸企业购进、销售货物名称严重背离的，生产企业无实际生产加工能力且无委托加工，或生产能耗与销售情况严重不符，或购进货物并不能直接生产其销售的货物且无委托加工的，所对应属期开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围；异常凭证由开具方主管税务机关推送至接受方所在地税务机关进行处理。

本院认为，本案的争议焦点是：被告将原告认定为走逃（失联）企业，将原告所开具的2015年5月2016年12月增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为是否属于行政诉讼受案范围，是否合法，应否撤销。

国家税务总局2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》规定，将脱离税务机关监管的企业列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理的行政行为，系税务机关系统内部防范风险、加强监督的举措，属于内部行政行为。第八稽查局向洋浦国税局作出的[2017]14号便函将星辰公司列为走逃（失联）企业，将星辰公司2015年5月至2016年12月所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围的一系列行政行为并不对星辰公司的权利义务产生实际影响。该一系列行政行为只是上级税务机关督促对下级税务机关进行执法检查的过程性行为，并未对原告的相关发票进行最终处理。即使第八稽查局已经将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关，最终仍应由接受方所在地的税务机关进行处理。从行政法原理来看，一个完整的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个复杂过程。在最终的行政处理决定作出之前，会有一系列程序性的、处于中间阶段的过程性行政行为以铺助行政机关作出最终处理决定。在税务机关作出最终的处理决定之前，税务机关与原告之间的行政法律关系属于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行司法审查的确定对象。如果法院对以上一系列过程性行政行为进行司法审查，将会妨碍税务机关相关行政程序的正常进行。即使法院对以上过程性行政行为进行审查，审查的裁判结果也可能与行政机关其后作出的最终结果相冲突，实无进行审查的必要。对于以上一系列过程性行政行为，从行政过程的整体性来看，其对行政相对人不产生独立的行政法律效力，必须等到行政行为产生最终的结果才能进入行政诉讼的受案范围，成为司法审查的对象。如果原告认为以上一系列过程性行政行为违法，可在税务机关作出最终的处理决定后，按照法律规定以最终的处理决定违法为由提起行政诉讼，而以上一系列过程性行政行为可以作为是否违法的理由。

因此，第八稽查局向洋浦国税局作出的琼国税八稽便函(2017)14号《海南省国家税务局第八稽查局关于海南日月医疗器械有限公司开具增值税专用发票认定处理的函》既属于税务机关的内部处理文件，也属于行政机关的过程性行政行为，并不对外产生外部法律效力，也不对原告的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款规定，以下行为不属于人民法院的受案范围：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为；行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起的诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款（一）、（八）项规定，人民法院受理的不符合行政诉讼法第四十九条规定的，或者行政行为对行政相对人合法权益明显不产生实际影响的案件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本院应驳回原告星辰公司的起诉。因第八稽查局向洋浦国税局作出的琼国税八稽便函(2017)14号《海南省国家税务局第八稽查局关于海南日月医疗器械有限公司开具增值税专用发票认定处理的函》不属于人民法院受案范围，故星辰公司主张被告将其认定为走逃（失联）企业、将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为不合法并应予以撤销，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。两被告辩称应驳回原告起诉的理由充分，本院予以采纳。

综上，原告的起诉应不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（五）、（六）、（八）、（十）项、第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：

驳回原告海南星辰药业有限公司的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。

审 判 长   钟垂林

人民陪审员   李 芳

人民陪审员   黄 勇

二〇一八年三月二十八日

书 记 员   钟显贵