倪洪江与国家税务总局三亚市税务局、三亚市社会保险事业局行政撤销二审行政判决书

发布日期：2019-05-21

海南省三亚市中级人民法院

行政判决书

（2019）琼02行终23号

上诉人（原审原告）倪洪江，男，1971年5月14日出生，汉族，现住三亚市。

被上诉人（原审被告）国家税务总局三亚市税务局，住所地三亚市吉阳区迎宾路**。

法定代表人赵文晓，该局局长。

委托代理人林尤青，该局副局长。

委托代理人严波，海南中邦律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）三亚市社会保险事业局，住，住所地三亚市迎宾路**人力资源市场**/div>

负责人江碧清，该局副局长。

委托代理人黄槐卫，该局工作人员。

委托代理人孙定华，海南三和元律师事务所律师。

上诉人倪洪江因其诉被上诉人国家税务总局三亚市税务局（与原海南省三亚市地方税务局一并简称三亚市税务局）、被上诉人三亚市社会保险事业局（以下简称三亚市社保局）撤销信函答复及办理医疗保险一案，不服三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人倪洪江，被上诉人三亚市税务局委托代理人林尤青、严波，被上诉人三亚市社保局委托代理人黄槐卫、孙定华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为：2017年12月18日，倪洪江向三亚市税务局提交了《关于参加三亚市城乡居民基本医疗保险的申请》，称其由于常年不返回户籍所在地，所以无法在户籍所在地开具未参加本地城镇职工医保和城镇居民医保的证明（以下简称未参保证明），恳请三亚市税务局出具书面意见答复并同意其参加2018年度三亚市城乡居民基本医疗保险。同年12月20日，三亚市税务局根据琼地税发〔2017〕79号《关于做好2018年度城镇居民基本医疗保险费征缴工作的通知》（以下简称79号医保征缴通知）第一条第四款的规定，外省公民参保需提供有效未参保证明，作出书面答复并拒绝倪洪江请求。2017年12月19日，三亚市社保局对倪洪江的申请亦进行了书面答复，称按照部门职能，三亚市社保局负责的职责为医疗保险待遇支付，社保费征收职能部门为三亚市社会保险费征稽局，关于其提出的参保申请及缴费问题，请向该局咨询和反映。

原审审理查明，倪洪江于2017年12月18日向三亚市社保局和三亚市税务局以书面形式递交了参加2018年三亚市城镇居民基本医疗保险的申请，申请参加三亚市的医保。同年12月20日，三亚市税务局依据79号医保征缴通知，认为倪洪江不肯提供未参保证明，书面驳回了倪洪江的参保请求。2017年12月19日，三亚市社保局依据同样的规定和理由对倪洪江申请进行了书面答复，并拒绝倪洪江的参保请求。倪洪江不服，遂向一审法院起诉，要求判决撤销《海南省三亚市地方税务局关于反馈倪洪江参加三亚市城乡居民基本医疗保险申请的函》（以下简称《反馈函》）及三亚市社会保险事业局作出的三社保函〔2017〕196号《关于倪洪江先生参加三亚市城乡居民基本医疗保险的申请的复函》（以下简称《复函》），并准予其参保，且要求对79号医保征缴通知进行合法性审查。

原审法院认为，本案争议焦点：一、79号医保征缴通知第一条第四款的规定是否违法；二、三亚市税务局所作《反馈函》及三亚市社保局所作《复函》是否违法。一、79号医保征缴通知第一条第四款规定：“在本省已办理居住证的外省公民，如自愿参加本省城镇居民基本医疗保险，必须提供本省居住证，以及户口所在地社保经办机构出具的未参加本地城镇职工医保和城乡居民医保的证明。”由于城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行，为避免“重复参保”，海南省地方税务局、海南省人力资源和社会保障厅及海南省农村信用社联合社共同制定发布了79号医保征缴通知，该通知属于地方政府根据实际情况制定的具体工作办法和管理细则，要求提供未参保证明，并未增加公民的法定义务，也不违反《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）的相关规定，该79号医保征缴通知具有合法性。二、倪洪江以“常年不返回户籍所在地，无法在户籍所在地开具未参保证明”为由拒不提供未参保证明，后倪洪江提交的证明材料系其自书证明不具有法律效力。依据79号医保征缴通知第一条第四款的规定，外省公民参保必须提供有效未参保证明，倪洪江未能提供有效未参保证明，三亚市社保局所作《复函》及三亚市税务局所作《反馈函》符合法律规定。综上，倪洪江诉求撤销三亚市社保局作出的《复函》及三亚市税务局作出的《反馈函》，并要求为其办理2018年三亚市城镇居民基本医疗保险没有事实依据和法律依据。倪洪江诉求判决三亚市税务局和三亚市社保局在规定期限内不履行，对负责人处以罚款不属于行政诉讼的受案范围，其诉求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回倪洪江的诉讼请求。一审案件受理费50元，由倪洪江负担。

上诉人倪洪江上诉称，一、一审认定79号医保征缴通知第一条第四款合法，明显是属于认定事实错误，适用法律错误，与国务院和司法部证明事项清理的政策不符，是对当事人权益的侵害。一审法院认为由于城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行，为避免“重复参保”，所以79号医保征缴通知第一条第四款的规定合法。但《中华人民共和国社会保险法》及海南本地法规均不存在由于城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行，为避免“重复参保”，就要持有居住证的外省公民申请参加本省城镇居民基本医疗保险费时需要出具《未参加医保证明》的规定，可见关于《未参加医保证明》的规定无法律法规基础，根据一审判决认为，该79号医保征缴通知属于地方政府根据实际情况制定的具体工作办法和管理细则，由此可知79号医保征缴通知是根据实际情况制定的，而不是根据法律法规制定的，没有法律法规依据的证明就应取消。根据国务院颁布的并于2016年1月1日起施行的《居住证暂行条例》第十二条第二款的规定、海南省人民政府2016年10月12日颁布的《海南省居住证实施办法（试行）》第二十一条第二款的规定，倪洪江向三亚市税务局和三亚市社保局提出书面申请要求参加海南省城镇居民基本医疗保险费合情合理合法。2018年3月20日，李克强总理明确表示，“凡是没有法律法规依据的证明一律取消”。根据国办发〔2018〕47号《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》的精神和国务院新闻办公室于2018年6月29日上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会，司法部部长傅政华答记者问：这次专项清理工作重点有三个，其中第二个是地方政府部门和有关机构设定的或者增加的证明事项，有关部门和机构在办理群众和企业申请许可、登记、社会保障事项时，擅自增加证明事项，要求申请人出具与其单位签字或者盖章的证明材料，或者提高证明要求，这些清理仍不彻底，没有达到让群众满意的程度。未参保证明明显就是没有法律法规依据的证明，是在社会保障事项中要求申请人出具与其他单位签字或者盖章的证明材料或者提高证明要求的不合理证明，理应取消。二、倪洪江向三亚市税务局和三亚市社保局提交的《关于在户籍所在地未参加医疗保险的证明》（以下简称《证明》）虽然是倪洪江自己出具的证据，但是倪洪江作为公民，作为海南省居住证的合法持有人，倪洪江自己出具的该证明理应具备法律效力，同样符合国务院证明事项清理工作的政策要求，三亚市税务局所作《反馈函》和亚市社保局所作《复函》均不符合法律规定，一审法院认为倪洪江的自书证明不具备法律效力是对倪洪江合法权益的侵害。根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，倪洪江出具的证明本身是一种承诺书，具有法律效力。傅政华部长说到：关集中清理提出了六个“一律”。一是没有法律法规规定的一律取消，法律法规没有的，部门、各地都不能擅自增加。三是能够采取申请人书面承诺方式解决的一律取消。书面告知承诺，不仅方便群众，而且推动社会诚信体系建设、推动政府信息化建设的一个有力的手段和措施。倪洪江向主管政府部门提交《证明》的做法符合傅政华部长提到的第三条，倪洪江主动向三亚市税务局和三亚市社保局出具《证明》做出相应的承诺，并承担由此而带来的后果和法律责任。而作为医保管理和征缴政府部门既不相信和承认倪洪江提交的《证明》，又不去调查取证证明倪洪江在户籍所在地是否参加过医保缴费，随意增加证明事项，要求倪洪江回户籍所在地开具未参保证明，增加了倪洪江人力、物力和财力的支出，而且现在户籍所在地的医保部门已经拒绝出具这种不合理的证明事项，三亚市税务局和三亚市社保局依据79号医保征缴通知增加公民的法定义务，减免行政部门的法定职责，与立法法相违背，是行政部门为了推卸责任。一审法院认定，由于城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行，为避免“重复参保”，才制定了79号医保征缴通知第一条第四款的规定，如果以后城镇基本医疗保险费全国统筹了，全国联网了，该条规定就该废止。全国是否统筹不属于法律法规的范畴，三亚市税务局和三亚市社保局工作没完善，就让倪洪江提交未参保证明，是其在转嫁行政部门的责任，加重公民的义务，明显违法，三亚市社保局和三亚市税务局依据此规定作出的《复函》和《反馈函》同样违法。三、三亚市税务局在电话中承认，虽然79号医保征缴通知是以海南省地税局的名义颁发的，但是涉及到第一条第四款的规定是海南省人力资源和社会保障厅要求添加的。可见，公民能否参加城乡居民医疗保险的决定权在三亚市社保局。故三亚市社保局在《复函》中载明：按照部门职能，我局负责的职责为医疗保险待遇支付，社保费征收职能部门为三亚市社会保险费征稽局，关于您提出的参保申请及缴费的问题，请您尽快向该局咨询和反映。该《复函》是欺骗倪洪江，将其法定职责推卸给三亚市税务局，涉嫌欺诈，严重违法。综上所述，请求：一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2018）琼0271行初266号行政判决；二、撤销三亚市税务局作出的《反馈函》；三、撤销三亚市社保局作出的《复函》；四、判决确认三亚市税务局和三亚市社保局未给倪洪江办理2018年三亚市城镇居民基本医疗保险的行为违法；五、三亚市税务局和三亚市社保局如在规定期限内不履行的，从期满之日起，对三亚市税务局和三亚市社保局负责人按日处一百元的罚款；六、依法对79号医保征缴通知第一条第四款进行合法性审查；七、案件受理费由三亚市税务局和三亚市社保局负担。

被上诉人三亚市税务局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序正当，应予以维持。倪洪江认为一审法院认定79号医保征缴通知第一条第四款合法是“明显属于认定事实错误，适用法律条款错误”，其上诉理由不能成立，应依法予以驳回。倪洪江于2017年12月18日向三亚市税务局提交《关于参加三亚市城乡居民基本医疗保险的申请》，三亚市税务局于同年12月20日作出《反馈函》，要求倪洪江根据79号医保征缴通知第一条第四款的规定提供未参保证明。三亚市税务局作为城镇居民基本医疗保险费的征缴机关，在收到倪洪江提交申请后，由于倪洪江未提供申请保险的必备材料，出于对倪洪江负责的态度，三亚市税务局就其缺少的材料以及相关依据对其进行书面反馈告知，三亚市税务局已经依法积极地履行了法定职责。正如一审法院认定，79号医保征缴通知第一条第四款规定“在本省己办理居住证的外省公民，如自愿参加本省城镇出具的未参加本地城镇职工医保和城乡居民医保的证明”，由于城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行，为避免“重复参保”，海南省地方税务局、海南省人力资源和社会保障厅及海南省农村信用社联合社共同制定发布了79号医保征缴通知，该通知属于地方政府根据实际情况制定的具体工作办法和管理细则，要求提供未参保证明，并未增加公民的法定义务，也不违反立法法的相关规定，79号医保征缴通知具有合法性；三亚市税务局所作《反馈函》符合法律规定。三亚市税务局认为，一审法院的上述认定符合真实情况，认定事实清楚，适用法律正确。同时，因倪洪江未按要求提供未参保证明，所以依据相关规定，倪洪江并不具备办理2018年度城镇居民基本医疗保险费的条件，无法办理的责任应由倪洪江自行承担。倪洪江还诉请，如三亚市税务局“在规定的期限内不履行的，从期满之日起，对三亚市税务局的负责人按日处一百元的罚款”，该项诉讼请求不属于行政诉讼审理的范围且与法无据，依法应予以驳回。综上所述，倪洪江的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序正当，依法应驳回倪洪江的上诉请求，维持原判。

被上诉人三亚市社保局辩称，同意三亚市税务局的答辩意见，并补充：倪洪江要求法院审查79号医保征缴通知，认为该规范性的文件是违法的，但并没有提供相应的证据证实79号医保征缴通知相关内容违反了上位法或上级部门的规定，倪洪江在本案中也应该承担举证义务。倪洪江提交的国务院办公厅《关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号），国务院办公厅关于做好证明事项清理工作有利于百姓，但该通知没有明确规定79号医保征缴通知属于被清理的内容，司法部部长傅政华也证实清理工作给百姓带来利好消息。因此，倪洪江不能据此内容来证明79号医保征缴通知是违法的。

二审审理查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案主要争议焦点是：一、79号医保征缴通知第一条第四款的规定是否违法；二、三亚市税务局所作《反馈函》及三亚市社保局所作《复函》是否违法，三亚市税务局和三亚市社保局未为倪洪江办理2018年三亚市城镇居民基本医疗保险的行政行为是否违法。

一、关于79号医保征缴通知第一条第四款的规定是否违法的问题。根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）第一条第（二）项规定：“......中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理；......”《劳动和社会保障部关于印发城镇居民基本医疗保险经办管理服务工作意见的通知》（劳社部发〔2007〕34号）第三条第（三）项规定：“省级经办机构要按照国家对城镇居民基本医疗保险经办管理服务的要求，指导统筹地区制定统一的业务规程和管理办法，包括......，参保人员办理事务时需要提供的凭证资料，......”及《海南省人民政府办公厅关于印发海南省全面启动城镇居民基本医疗保险工作方案的通知》（琼府办〔2008〕3号）第三条第（三）项第12目规定：“地税社会保险费征收机构负责对城镇居民身份进行甄别、核实，对符合参保条件的人员给予办理缴费登记，做好个人缴费的收缴工作。”故海南省地方税务局、海南省人力资源和社会保障厅可以制定79号医保征缴通知。由于城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行，为避免“重复参保”，海南省地方税务局、海南省人力资源和社会保障厅及海南省农村信用社联合社共同制定发布了79号医保征缴通知，该通知第一条第四款规定：“在本省已办理居住证的外省公民，如自愿参加本省城镇居民基本医疗保险，必须提供本省居住证，以及户口所在地社保经办机构出具的未参加本地城镇职工医保和城乡居民医保的证明。”该规定系三部门根据海南省省情制定的具体工作办法和管理细则。在城镇基本医疗保险全国还没有统筹进行的情况下，为避免“重复参保”，而提出的要求外省公民提供户口所在地社保经办机构出具未参保证明，并不违反立法法的相关规定，该79号医保征缴通知具有合法性和合理性。倪洪江若不愿提供未参保证明，其亦可自主选择回其户籍所在地参加城镇居民基本医疗保险。

二、关于三亚市税务局所作《反馈函》及三亚市社保局所作《复函》是否违法，三亚市税务局和三亚市社保局未为倪洪江办理2018年三亚市城镇居民基本医疗保险的行政行为是否违法的问题。倪洪江以其常年不返回户籍所在地，无法在户籍所在地开具未参保证明为由拒不提供未参保证明，其后提交的证明材料系其自书证明不具有法律效力。依据79号医保征缴通知第一条第四款的规定，外省公民参保必须提供有效未参保证明，倪洪江未能提供有效未参保证明，三亚市税务局所作《反馈函》及三亚市社保局所作《复函》符合法律规定。三亚市税务局和三亚市社保局未为倪洪江办理2018年三亚市城镇居民基本医疗保险的行政行为并不违法，倪洪江上诉请求判决确认三亚市税务局和三亚市社保局未为倪洪江办理2018年三亚市城镇居民基本医疗保险的行政行为违法无事实根据和法律依据，本院不予支持。

倪洪江关于判决三亚市税务局和三亚市社保局如在规定期限内不履行，对负责人处以罚款的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，故应驳回其该项起诉。

综上，原审判决驳回倪洪江的诉讼请求并无不当，依法应予维持。倪洪江的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人倪洪江负担。

本判决为终审判决。

审判长   梁 泽

审判员   吉 红

审判员   陈兴科

二〇一九年四月十八日

书记员   陈 浩

附：本判决所适用的相关法律条文

中华人民共和国行政诉讼法

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。