李强、徐志平税务行政管理(税务)二审行政裁定书

发布日期：2019-04-19

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）鄂01行终52号

上诉人（原审原告）李强，男，1971年6月10日出生，汉族，住武汉市武昌区，

上诉人（原审原告）徐志平，男，1967年10月18日出生，汉族，住武汉市武昌区，

上诉人（原审原告）吴旭生，男，1985年8月4日出生，汉族，住湖北省应城市，

上诉人（原审原告）刘宏，男，1963年10月25日出生，汉族，住武汉市武昌区，

上诉人（原审原告）刘志浩，男，1960年1月25日出生，汉族，住武汉市硚口区，

上诉人（原审原告）肖涛，男，1976年3月29日出生，汉族，住武汉市江汉区，

上诉人（原审原告）杨红梅，女，1967年12月29日出生，汉族，住武汉市江岸区，

上诉人（原审原告）陈波，男，1982年1月13日出生，汉族，住武汉市硚口区，

上诉人（原审原告）刘知之，女，1970年12月30日出生，汉族，住武汉市汉阳区，

上诉人（原审原告）李友珍，女，1968年1月7日出生，汉族，住武汉市硚口区，

被上诉人（原审被告）国家税务总局武汉市税务局，住所地武汉市江汉区建设大道**。

法定代表人孟军，局长。

原审原告姜步章，男，1968年2月19日出生，汉族，住湖北省崇阳县，

原审原告荣中锁，男，1975年2月12日出生，汉族，住武汉市黄陂区，

原审原告李峰，男，1980年5月16日出生，汉族，住武汉市江岸区，

原审原告张德伟，男，1975年3月24日出生，汉族，住武汉市洪山区，

原审原告陈昌红，男，1973年9月26日出生，汉族，住武汉市蔡甸区，

原审原告熊又楚，男，1960年10月17日出生，汉族，住武汉市汉阳区，

原审原告李国丹，男，1977年11月5日出生，汉族，住武汉市硚口区，

原审原告翟桂兰，女，1966年4月13日出生，汉族，住武汉市江岸区，

原审第三人武汉市客运出租汽车管理处，住，住所地武汉市江岸区黄孝河路**/div>

法定代表人金文胜，主任。

原审第三人武汉市出租汽车暨汽车租赁协会，住所，住所地武汉市江岸区黄孝河路**德盛大厦****div>

法定代表人王立新，会长。

上诉人李强、徐志平、吴旭生、刘宏、刘志浩、肖涛、杨红梅、陈波、刘知之、李友珍(以下简称上诉人李强等十人)因与被上诉人国家税务总局武汉市税务局（以下简称市税务局），原审原告姜步章、荣中锁、李峰、张德伟、陈昌红、熊又楚、李国丹、翟桂兰，原审第三人武汉市客运出租汽车管理处（以下简称市客管处）、武汉市出租汽车暨汽车租赁协会（以下简称出租车协会）履行法定职责一案，不服武汉市江岸区人民法院（2018）鄂0102行初263号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

原审查明，2018年5月28日原告李强等人签署一份《调查处理申请书（三）》，主要内容为：“在2017年以前，各区地税局将驾驶员的个人所得税的税目按照‘企业承租、承包所得’计征，而不是按照国家税务总局规定的‘工资薪金’所得计征；应纳税所得额则按单台车的营收而不是按单人实际所得计征，以上两种税目的征收税率和计算公式之间有较大区别，其行为和错误不仅公然违反国家税务总局的相关规定，更不符合《个人所得税法》、《个人所得税法实施条例》的相关规定。……特此，我们向贵局提请彻查相关问题的书面申请，恳请贵局对以上事实和暴露出的问题进行调查处理，并作出书面的处理意见予以回复。”2018年5月29日李强将前述《调查处理申请书（三）》通过EMS邮政快递寄送给原武汉市地方税务局。原告李强等人认为原武汉市地方税务局未就《调查处理申请书（三）》作出回复或处理，于2018年8月10日向原审提起行政诉讼，请求：1、依法判令武汉市地方税务局行政不作为，未依法履行法定职责，未对原告李强等人的调查处理申请书进行书面回复；2、依法判令武汉市地方税务局对原告李强等人申请的事项调查处理后进行书面回复；3、依法判令武汉市地方税务局与第三人重新核定原告李强等人的实际收入计算个人所得税税额，并责成下级税务分局对多征收的个人所得税进行退库退税处理；4、依法判令武汉市地方税务局对原告李强等人计征的个人所得税税目适用错误的行为采取补救措施；5、依法申请对武汉市地方税务局制发的《市地税局关于调整出租车行业征收的个人所得税和个体工商户综合征收率的通知》（武地税发[2011]141号）文件一并进行合法性审查；6、本案诉讼费用由武汉市地方税务局承担。

原审另查明，2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，决定改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。根据《国务院机构改革方案》和国家税务总局关于国税地税征管体制改革的部署要求，原武汉市国家税务局、原武汉市地方税务局合并成立被告市税务局，原武汉市地方税务局、原武汉市国家税务局的职能由合并后的被告市税务局行使。

原审认为，《中华人民共和国税收征收管理法》第十条规定：“各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁自律准则的情况进行监督检查。”该条款所规定的是上级税务机关对下级税务机关的内部层级监督职权，属于行政机关内部管理范畴。从原告李强等人向原武汉市地方税务局递交的《调查处理申请书（三）》内容来看，实质认为原武汉市地方税务局下级的税务机关在个人所得税征缴过程中存在违法情形并要求原武汉市地方税务局对下级税务机关的违法行为进行调查处理。原审认为，原告李强等人向原武汉市地方税务局递交的《调查处理申请书（三）》实质系要求原武汉市地方税务局按照《中华人民共和国税收征收管理法》第十条的规定行使对下级税务机关的内部层级监督职权。而行政机关之间内部上下级层级监督的行政管理关系不属于人民法院司法审查范围。原武汉市地方税务局或承继原武汉市地方税务局职责的被告市税务局是否启动层级监督程序、是否对下级税务机关执法行为作出相关调查处理，不属行政诉讼审查范畴。故原告李强等人提出的第1、第2项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责行政机关拒绝履行或者不予答复的，才属于行政诉讼受案范围。本案中原告李强等人向原武汉市地方税务局提交的《调查处理申请书（三）》中并未涉及其第3、4项诉讼请求涉及的履职事项，故其提出的第3、4项诉讼请求亦不属于行政诉讼受案范围。

原告李强等人提出的第5项诉讼请求系要求原审对原武汉市地方税务局制发的《市地税局关于调整出租车行业征收的个人所得税和个体工商户综合征收率的通知》（武地税发[2011]141号）一并进行合法性审查，而本案被告市税务局或原武汉市地方税务局并未对原告李强等人作出任何属于法院司法审查范围的行政行为，原告李强等人提出的规范性文件审查要求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原审依法不予处理。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，原审裁定：驳回原告李强、徐志平、吴旭生、刘宏、刘志浩、肖涛、姜步章、荣中锁、李峰、杨红梅、陈波、张德伟、陈昌红、熊又楚、刘知之、李友珍、李国丹、翟桂兰的起诉。

上诉人李强等十人不服原审法院裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，造成其针对上诉人的第一、二项诉请适用法律错误。依据《企业所得税法实施条例》第一百零九条：“企业所得税法第四十一条所称关联方，是指与企业有下列关联关系之一的企业、其他组织或者个人：（一）在资金、经营、购销等方面存在直接或者间接的控制关系；（二）……（三）在利益上具有相关联的其他关系”的法律规定，出租车驾驶员是出租车企业业务往来的关联方。依据《企业所得税法》第四十三条第二款：“税务机关在进行关联业务调查时，企业及其关联方，以及与关联业务调查有关的其他企业，应当按照规定提供相关资料。”同时，《企业所得税法实施条例》第一百一十四条第一款、第三款规定：“企业所得税法第四十三条所称相关资料，包括：（一）与关联业务往来有关的价格、费用的制定标准、计算方法和说明等同期资料；（二）关联业务往来所涉及的财产、财产使用权、劳务等的再销售（转让）价格或者最终销售（转让）价格的相关资料；”“企业应当在税务机关规定的期限内提供与关联业务往来有关的价格、费用的制定标准、计算方法和说明等资料。关联方以及与关联业务调查有关的其他企业应当在税务机关与其约定的期限内提供相关资料。”依据以上法律规定，上诉人作为出租车驾驶员，是出租车企业业务往来的关联方，出租车企业应当向各所属地税分局提供其与驾驶员的相关资料。税务机关在进行关联业务调查时，从出租车驾驶员与出租车企业相关资料的内容（特别是承包合同），完全可以得出我市出租车行业2006年后均采用承包经营模式。然而，国家税务总局于1995年制定的《机动出租车驾驶员个人所得税征收管理暂行办法》（国税发[1995]50号，以下简称《暂行办法》）第六条，早已将出租车驾驶员按照不同运营模式确定了相应的征税税目，按照武汉市出租车行业的承包经营模式，武汉市出租车驾驶员个人所得税应当按照“工资、薪金所得”税目征收（该条款在1995年颁布的《暂行办法》中就有此规定）。然而在2017年以前，武汉市各区地税分局在实际征收中没有按照国家税务总局的规定，未将出租车驾驶员个人所得税的税目按照“工资、薪金”所得税目计征，任由各出租车企业以五花八门的个人所得税税目申报出租车驾驶员的个人所得税。在各出租车企业未按照《暂行办法》第六条第（一）项的规定，以“工资、薪金所得”确定出租车驾驶员个人所得税的税目进行个人所得税申报时，各区地税局未做到依法审查和变更的法定职责。因此，上诉人向被上诉人举报投诉其下级税务机关的违法违规行为，并申请调查处理的申请，被上诉人都应当进行书面的回复。被上诉人作为行政机关，针对纳税人的投诉并申请调查处理的申请书应当书面回复。然而，被上诉人不仅未作出任何直接回复，还采取用上诉人举报投诉的对象，即江岸区地税分局代替其与上诉人代表进行沟通的形式接待上诉人。依据《税收征收管理法》第八条第五款“纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为。”依据国家税务总局武汉市税务局机构职能一一国家税务总局武汉市税务局的主要职责（六）“负责组织实施本系统税收、社会保险费和有关非税收入服务体系建设。组织开展纳税服务、税收宣传工作，保护纳税人、缴费人合法权益。承担涉及税收、社会保险费和有关非税收入的行政处罚听证、行政复议和行政诉讼事项”。依据以上法律规定的上诉人的权利，及被上诉人的职责，上诉人向被上诉人举报投诉其下级税务机关违法违纪的《调查处理申请书》，被上诉人不予直接回复，明显是行政不作为，未依法履行法定职责。上诉人在原审起诉状中的第一和第二项诉请中，只是针对被上诉人未对上诉人直接回复的事实，请求原审法院判令被上诉人行政不作为，未依法履行法定职责。并不是针对被上诉人对下级税务机关调查处理的结果不服提起行政诉讼。依据《税收征收管理法》第九条第二款税务机关、税务人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，礼貌待人，文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。上诉人并非针对被上诉人对其下级税务机关的调查处理意见和结果不服提起行政诉讼，而是针对其未对上诉人提交的《调查处理申请书》中举报的内容进行回复，其行政不作为，未依法履行法定职责的行为提出第一和第二项诉请。原审法院依据《税收征收管理法》第十条及《行政诉讼法的解释》第一条第二款第（八）项，裁定上诉人的第一、二项诉请不属于行政诉讼的受案范围明显是适用法律错误。二、上诉人在原审起诉状中的第三、四项诉请符合《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，属于行政诉讼的受案范围。上诉人在《调查处理申请书》中投诉了上诉人个人所得税适用税目错误造成的危害，及上诉人应纳税所得额，被上诉人按单台车的营收而不是按单人实际所得计征的方式，违反了《个人所得税法》、《个人所得税法实施条例》的法律规定，不仅造成出租车驾驶员的权益受到非法侵害（多征税款），还造成驾驶员与出租车公司之间事实劳动关系的确立缺乏有力的佐证。依据《个人所得税法》第八条“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人………扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。”《个人所得税法实施条例》第二十三条“两个或者两个以上的个人共同取得同一项目收入的，应当对每个人取得的收入分别按照税法规定减除费用后计算纳税。”众所周知，我市的出租车不是单台车由一名驾驶员营运，除了一至两名主班驾驶员外，每台车上还聘请有一至两名副班驾驶员。然而，出租车公司及税务机关未按照以上法律规定进行“全员全额扣缴申报”和“两个或者两个以上的个人共同取得同一项目收入的，应当对每个人取得的收入分别按照税法规定减除费用后计算纳税。”税务机关将每台车多人取得的总收入计算至一名主班驾驶员身上，致使主班驾驶员过多承担或者不应承担的税负，造成个人财产受损。然而，这一结果就是由于被上诉人违法制定的141号文件中规定的计税方式错误造成的。该文件将出租车驾驶员的个人所得税按照单台车的营运收入计算至一名驾驶员名下，致使该名驾驶员的收入“被拔高”而承担了过重的税负。依据《税收征收管理法》第三条第二款，第八条第三、四、五款“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”。“纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为。”被上诉人制发的141号文“同税收法律、行政法规相抵触”，特别是上诉人李强在2018年7月4日在江岸区地税局向其工作人员表达了以上观点，实际上是又以口头表达的方式再次明确了《调查处理申请书》中上诉人的主要诉求。请求二审法院调取被上诉人拍摄的全程视频就能查明事实，真相大白。上诉人请求被上诉人调查问题的成因并纠正错误，就是行使纳税人的陈述权、申辩权及监督权，上诉人同时享有申请退税的权利。上诉人在《调查处理申请书》中的相关质疑，也就是要求被上诉人履行法定职责，保护上诉人财产权、劳动保障权的申请，这也是上诉人作为纳税人应有的合法权利。因此，上诉人的第三、四项诉请符合《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的法律规定，完全属于行政诉讼的受案范围。原审法院在既不开庭审理，也不调查或者询问上诉人的情况下，以其主观臆断上诉人在“《调查处理申请书》中并未涉及其第三、四项诉请亦不属于行政诉讼受案范围。”完全是认定事实不清，适用法律错误。三、上诉人在原审起诉状中的第五项诉请，符合法律规定并无不当。武汉市各区地税局向上诉人按月征收100元的个人所得税，其工作人员声称就是依据《市地方税务局关于调整出租车行业征收的个人所得税和个体工商户综合征收率的通知》（武地税发（2011）141号）文件执行。上诉人据此才向该文件的制发机关，即被上诉人邮寄了《调查处理申请书》，并在《调查处理申请书》中提到了其违反《个人所得税法》、《个人所得税法实施条例》的法律规定，希望其能发现问题并纠正错误。被上诉人在收到《调查处理申请书》后并未对上诉人进行回复，而只是指定其下级税务机关进行一次约谈（或座谈），但依据下级税务机关的法定职责，其根本无法变更被上诉人的政策文件。上诉人因而才将被上诉人诉至原审法院。被上诉人制发的141号文件只是“通知”类的“其他规范性文件”的范畴，依据《党政机关公文处理工作条例》第八条的规定，其也不属于“决定”或“命令”，按照新修订的《行政诉讼法》已取消“具体行政行为”和“抽象行政行为”的成文表述，除法律、行政法规、规章或者具有普遍约束力的“决定或命令”不属于行政诉讼的受案范围外，其他对外部产生影响的行政行为都属于行政诉讼法的调整范围。更何况上诉人的完税证明就是针对上诉人的行政行为，其依据就是被上诉人制发的141号文件。因此，上诉人以《调查处理申请书》的形式，请求被上诉人纠正错误无果的情况下，上诉人提请原审法院针对被上诉人制发的141号文进行合法性审查并无不当。综上，请求二审：一、依法判令撤销武汉市江岸区人民法院（2018）鄂0102行初263号《行政裁定书》；二、依法将本案发回原审法院重审或者由贵院提审；三、依法支持上诉人在原审起诉状中的全部诉讼请求；四、本案的诉讼费由被上诉人承担。

本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围，即请求行政机关履行的必须是法律、法规或者规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十条：“各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁自律准则的情况进行监督检查”的规定，被上诉人市税务局对下属各区税务机关的执法活动进行监督系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级税务机关不改变或者不撤销所属各区下级税务机关决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十三条：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为”的规定，举报的作用并非直接保护举报人的合法权益，主要是为税务机关查处违反税收法律、行政法规的行为提供线索或者证据，该规范的目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益，因此行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系。本案中，上诉人认为其因各区税务机关对其个人所得税的税目和应纳所得税额计征错误，而申请上级税务机关对各区下级税务机关的违法行为进行调查处理。对此其应当依据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”的规定，依法主张权利，因此在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉被上诉人市税务局不履行调查处理答复的职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。被上诉人市税务局是否受理上诉人的调查处理申请、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各区下级税务机关的决定、命令等，不属司法监督范畴，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，故针对其起诉人民法院依法应不予立案。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审裁定并无不当，上诉人李强等十人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 刘 忠

审判员 肖 丹

审判员 陈小萍

二〇一九年三月十九日

法官助理火晶

书记员彭婕