山东济宁诺亚投资发展有限公司与兖州市地方税务局、兖州市地方税务局鼓楼中心税务所税务行政管理(税务)一审行政判决书

发布日期：2018-02-05

山东省济宁高新技术产业开发区人民法院

行 政 判 决 书

（2016）鲁0891行初169号

原告山东济宁诺亚投资发展有限公司，住所地：济宁市兖州区中御桥路239号。

法定代表人叶世光，董事长。

委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师，代理权限特别授权。

委托代理人张骢，北京大成（南京）律师事务所实习律师，代理权限特别授权。

被告兖州市地方税务局，住所地：济宁市兖州区龙桥北路233号。

法定代表人杨中革，局长。

委托代理人张凯，兖州市地方税务局政策法规科科长，代理权限一般代理。

被告兖州市地方税务局鼓楼中心税务所，住所地：济宁市兖州区龙桥北路233号。

负责人李向东，所长。

委托代理人王晓勇，兖州市地方税务局征管和科技发展科科长，代理权限一般代理。

委托代理人魏鲁宁，山东文思达律师事务所律师，代理权限一般代理。

原告山东济宁诺亚投资发展有限公司（以下简称诺亚公司）诉被告兖州市地方税务局（以下简称兖州地税局）、兖州市地方税务局鼓楼中心税务所（以下简称鼓楼税务所）税务行政管理一案，原告诺亚公司于2016年11月25日向本院提起行政诉讼，本院受理后于同日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内本院提交作出被诉行政行为的证据材料及答辩状，本院依法将答辩状发送原告。本院依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人叶世光、委托代理人李晨、张骢，被告兖州地税局行政机关负责人张宏、委托代理人张凯，被告鼓楼税务所负责人李向东、委托代理人王晓勇、魏鲁宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年5月26日，兖州市地方税务局鼓楼中心税务所作出兖鼓税限改［2016］21号责令限期改正通知书，内容为，山东济宁诺亚投资发展有限公司：你单位以安置房屋价款冲抵土地出让金，应视为销售业务处理，申报有关税费；以安置房屋价款冲抵土地出让金，构成契税计税价格，应申报契税。根据《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称税收征管法）第六十二条规定，限你单位于2016年6月13日前到兖州市地方税务局办税服务厅办理纳税申报。

原告诺亚公司诉称，一、根据国税函（2009）326号文件规定，未申报税款已超过了法定追征期，被告丧失向原告追征税款的权力，不能要求原告申报补缴税款。原告建设开发的涉案温州商茂中心四幢房屋于2007年竣工并交付使用。2004年至2011年间，兖州市地方税务局稽查局对原告先后进行了七次税务检查，账面虽未列支相应的安置房屋价款冲抵土地出让金和拆迁安置补偿费用，但已反映了开发建设拆迁安置房屋交付行为发生于2007年的客观事实，被告既未作出税务检查报告，又未通知原告申报补缴税款而拒不申报的情形。依据国税函326号文件规定，纳税人不进行纳税申报造成不缴或少缴应纳税款的情形，其追征期一般为三年，特殊情况可以延长至五年。因此，被告作出的责令限期改正通知书已超过法律规定的追征期限。二、责令限期改正通知书作出主体混乱，严重违反国家对税务机关职权划分的规定。本案第二被告税务所是第一被告的派出机构。《山东省行政程序规定》第13条规定“行政机关的内设机构或者派出机构应当以其隶属的行政机关的名义作出行政决定，并由该行政机关承担法律责任。但是法律、法规另有规定的除外。”但我国税收征管法只在第七十四条赋予税务所“罚款在二千元以下”的行政处罚决定权。本案责令限期改正通知书并非二千元以下的行政罚款，税务所并不具有法定职权。被诉通知书抬头、邮寄凭证、通知申报地点和结尾都显示为税务局，盖章单位为税务所，两被告对自己的法定职权认识不清，违反法律规定。三、被诉通知书程序违法。二被告未履行事先告知事实、理由、依据，以及核定各税种数额、所属期、滞纳金数额等具体内容的义务。违反程序正当原则。正当程序原则要求行政机关作出对行政相对人不利的决定时，应当听取行政相对人的陈述和申辩。《山东省行政程序规定》七十四条第二款规定“对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入卷宗。”本案被告没有给予原告陈述和申辩机会，剥夺了原告程序性权利。四、被告作出的通知书认定事实不清。涉案土地出让合同是2003年签订，2004年获得土地使用权证，2005年土地使用权证更换。根据《契税暂行条例》的规定，应当在2003年至2004年间缴纳出让金契税。但本案特殊情况在于涉案地块的出让金在出让时没有结算。原告自2004年一直无法就出让金部分进行相应的会计处理，也因此不具备申报条件。此种会计处理得到了被告的认可。被告分别在2006年、2007年作出《税务检查结论》、《税务稽查结论》，未发现其他税收违法问题。时至今日，涉案地块出让金依然没有计算完成，被告却作出责令限期改正通知书，认定原告具备申报条件。这不但不符合事实，也证明责令限期改正通知书缺乏事实依据。综上，应撤销被告作出的责令限期改正通知书。

原告向法庭提供下列证据：1、国家税务总局《关于印发全国统一税收执法文书式样的通知》、《责令限期改正通知书》，因被告做了负面评价并设定了申报缴税的义务，具有可诉性。2、江苏诺亚投资发展有限公司与兖州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》、江苏诺亚投资发展有限公司与兖州市人民政府签订的《协议书》、《关于旧城区四块土地开发项目的补充协议》、《兖州挂牌出让四宗国有土地成交地价一览表》、《旧城综合开发建设项目补充协议》，证明责令限期改正通知书中涉及“出让金与安置房款项”的数据都需要原告与兖州市人民政府及国土局进行最终结算。因为上述费用未予结算，所以原告的纳税义务也没有产生。责令限期改正通知书认定的基本事实错误。3、济南仲裁委员会[2012]济仲裁字第0659号《裁决书》、济宁市人民政府《行政复议中止通知书》、邹城市人民法院《行政裁定书》，证明涉案地块出让金与一同出让的其他三个地块滚动开发，未进行结算非原告的原因。4、中共兖州市委、兖州市人民政府《关于成立南京温州经促会城市综合开发建设工作领导小组的通知》、涉案地块《土地使用权证》、兖州市地方税务局兖地税结[2006]600175号《税务检查结论》、兖州市地方税务局稽查局作出的兖地税稽结[2007]47号《税务稽查结论》。5、鼓楼地税通（2012）012号《税务事项通知书》、第二被告出具的《调取账簿资料清单》及检查组工作人员手写清单收据，证明两被告2012年收取原告涉案项目所有的会计账簿，被告要求原告在没有账簿的情况下申报缴税，违背常理，属于明显且重大违法。6、国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知、中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见、兖州市人民政府关于扩大开放加快发展的若干政策的通知、国家税务总局关于未申报税款追缴期限问题的批复，证明兖州市政府对原告的税收优惠政策和承诺明确，涉案的契税和“安置房冲抵出让金”产生的相关税费都不需要再缴纳。责令限期改正通知书涉及的两项内容是2007年之前发生，距今超过追征期限。

被告兖州地税局辩称，本案所涉行政行为的行政主体是鼓楼税务所。因此，鼓楼所是本案适格被告。应驳回原告对兖州地税局的起诉。

被告鼓楼税务所辩称，一、鼓楼税务所是合法的执法主体。税收征管法第六十二条规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正。第十四条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。因此，鼓楼税务所作为执法主体符合法律规定。二、鼓楼税务所责令原告限期办理纳税申报的行为，事实清楚，证据确凿。原告于2004年2月28日在工商部门注册成立。依法于2004年3月4日办理了税务登记并核定了相关税种信息。2003年9月，原告与兖州市人民政府签订了《国有土地使用权出让合同》，随后开发建设了“温州商茂中心”四幢房屋，并于2007年将其开发建设的部分房屋交付相关部门，用于抵顶土地出让金。原告的上述行为属于应税行为，依法产生契税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、印花税等相关税收的纳税义务。原告在诉状中自述“账面虽未列支相应的安置房屋价款冲抵土地出让金和拆迁安置补偿费用”，说明认可未对其开发房屋抵顶出让金的价款确认收入的事实。三、被告作出的责令限期改正通知书程序合法，适用法律正确。被告根据原告未依法办理纳税申报的事实，作出限期改正通知书，依法制作并送达，告知原告的法定权利。程序合法，税收征管法第二十五规定，纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。因此，原告具有依法进行纳税申报的义务。第六十二条规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正。据此规定，原告对其以安置房屋价款冲抵土地出让金的行为应当依法进行纳税申报，因其没有依法申报，被告责令其限期申报符合法律规定。税收征管法第六十三条规定，纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告在账簿上不列少列收入以及通知申报拒不申报的行为已经涉嫌偷税。税收征管法第五十二条规定，因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以延长到五年。对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。根据上述规定，原告主张的税款超出追征期限的观点不符合法律规定。综上，被告作出的责令限期改正通知书合法有效。

被告鼓楼地税所向法庭提供下列证据：1、兖鼓地税改（2016）21号责令限期改正通知书及送达回证，证明被告鼓楼税务所依法向原告作出行政行为，责令其办理纳税申报，并进行了送达。符合法定程序。2、山东济宁诺亚投资发展有限公司税务登记信息及税种核定信息。证明原告已经办理了税务登记。3、兖州市国土资源局与原告签订的《国有土地使用权出让合同》及附件，证明2003年9月，原告与兖州市人民政府就兖土挂牌2003-05、06、07、08号土地签订国有土地出让合同，并在济宁市开发建设温州商贸中心四栋房屋。4、商品房抵交土地出让金明细表，证明原告于2007年将其开发建设的部分房屋进行了交付，用于抵偿土地出让金。5、法律依据及规范性文件依据，证明被告作出的责令限期改正通知书所依据的法律正确。

经审理查明，原告诺亚公司于2004年2月28日注册成立。依法于2004年3月4日办理了税务登记并核定了相关税种信息。2003年9月，原告与兖州市人民政府签订了《国有土地使用权出让合同》，随后开发建设了“温州商茂中心”四幢房屋，并于2007年将其开发建设的部分房屋交付相关部门。2016年5月，被告鼓楼税务所发现诺亚公司交付的部分房屋存在以房屋价款抵顶土地出让金的情形。遂于2016年5月26日作出兖鼓税限改［2016］21号责令限期改正通知书。责令原告诺亚公司限期进行纳税申报。

本院认为，本案当事人争议的焦点为，一、被告鼓楼税务所是否具有作出被诉通知书的主体资格；二、被诉通知书认定事实是否清楚；三、被诉通知书是否超过追责期限，四、被诉通知书程序是否合法。关于第一个焦点问题，根据税收征管法第六十二条的规定，有权作出责令限期改正通知的主体为税务机关。税收征管法第十四条规定税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。被告鼓楼税务所作为兖州市地方税务局下属的中心税务所，是税收征管法第十四条规定的税务机关。有权作出被诉责令限期改正通知书。税收征管法第七十四条规定的税务所决定罚款额在二千元以下的行政罚款，指的是税务所在行政处罚类案件上的处罚权限。不能因此否定税务所在其他税务管理方面的职权。原告以税收征管法只在第七十四条赋予税务所“罚款在二千元以下”的行政处罚决定权为由，否认鼓楼税务所其他税务管理职权的观点，与法律规定不符，本院不予采纳。被诉责令限期改正通知书的抬头虽为“兖州市地方税务局”，但确认出具该通知书主体应为加盖单位公章的“兖州市地方税务局鼓楼中心税务所”，因此，作出本案被诉责令限期改正通知书的主体为鼓楼税务所。责令限期改正通知书的抬头与落款名称不一致，属于行政文书中的瑕疵，应予指正。关于第二个焦点问题，被告鼓楼税务所提交原告与兖州市国土部门签订的土地使用权出让合同，证明原告诺亚公司开发建设“温州商茂中心”的事实，被告提供的商品房抵缴土地出让金明细表，证明原告以房屋价款冲抵土地出让金的事实。原告对被告认定其以安置房屋价款冲抵土地出让金予以认可，只是辩解土地出让金的数额尚未最终确定。根据税收征管法规定，纳税申报是程序义务，并不必然导致税款缴纳义务。纳税人办理的纳税申报，既可以是有税申报，也可以是无税申报，还可以是减免税申报。只要纳税人进行了纳税申报，其申报义务便履行完毕。至于申报的真实性和合法性，由税务机关依法调查处理。所以，土地出让金的数额是否确定，不影响纳税申报的进行。被告责令原告限期纳税申报认定事实清楚，并无不当。关于第三个焦点问题，税收征管法第五十二条第一款、第二款规定了税务机关的追征税款期限为三年，特殊情况延长至五年，但该条第三款规定，对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。依照该款规定，若纳税人涉嫌偷、抗、骗税行为，则不受追征期限的限制。本案原告诺亚公司是否涉嫌偷税行为尚未确定，在税务机关未对其认定的原告应缴税款而未缴税款的行为作出最终定性之前，不宜审查责令限期改正通知书的期限问题。同时，因税收征管法第六十二条规定“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正”，故法律法规对纳税申报责令限期改正行为的作出没有明确的期限规定。原告关于被告作出的责令限期改正通知书超过追责期限的观点，本院不予采纳。关于第四个焦点问题，依照税收征管法第二十五条的规定，纳税人按期如实办理纳税申报，是纳税人的法定义务，纳税人对申报材料、申报流程应是熟知的。税收征管法及相关的法律法规未就行政机关作出的责令限期改正通知行为须履行事先告知的义务。被告鼓楼税务所在查明事实后，作出被诉通知书，程序并无不当。综上，被告鼓楼税务所作出的责令限期改正通知书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告作出的兖鼓税限改［2016］21号责令限期改正通知书的诉讼请求，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告山东济宁诺亚投资发展有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。

审 判 长  董云侠

代理审判员  石 鑫

人民陪审员  杨汝收

二〇一七年五月二十三日

书 记 员  康培培