福润金利（福建）商贸有限责任公司、福建省福州市国家税务局稽查局税务行政管理(税务)二审行政裁定书

发布日期：2018-05-17

福建省福州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）闽01行终267号

上诉人（原审原告）福润金利（福建）商贸有限责任公司，住所地福建省福州市晋安区日溪街18号文化站二层。

法定代表人甘旭东，执行董事。

委托代理人刘欣、王旭，福建汇成律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）福建省福州市国家税务局稽查局，住所地福建省福州市鼓楼区六一北路539号福星大厦4-5层。

法定代表人徐孝坤，局长。

委托代理人张青晶，该局工作人员。

委托代理人柯晨，国浩律师（福州）事务所律师。

被上诉人（原审被告）福建省福州市国家税务局，住所地福建省福州市鼓楼区福马路2号。

法定代表人黄培强，局长。

委托代理人严剑平，该局公职律师。

委托代理人吴挺明，国浩律师（福州）事务所律师。

上诉人福润金利（福建）商贸有限责任公司因诉被上诉人福建省福州市国家税务局稽查局、被上诉人福建省福州市国家税务局税务处理行为一案，不服鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初258号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…”，本案被诉的榕国税稽处﹝2017﹞97号《税务处理决定书》是福建省福州市国家税务局稽查局作出的，福建省福州市国家税务局稽查局是适格的被告，原告主张被诉行政行为系经福州市国家税务局重案审理委员会及福州市税务局稽查局审理委员会两级集体审议作出的，并且福州市国家税务局稽查局为福州市国家税务局下设的直属单位，故在本案中将福州市国家税务局列为被告，根据上述规定以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，福建省福州市国家税务局不是被诉行政行为的作出机关，并非本案适格被告，故应当驳回原告对福建省福州市国家税务局的起诉。

《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”，原告不服被告作出的榕国税稽处﹝2017﹞97号《税务处理决定书》，应当经过行政复议前置处理程序方可提起诉讼。原告对该处理决定书在事实认定、程序、适用法律乃至文书格式方面均有异议，以至于认为该处理决定书的实质为行政处罚决定，从而认为不受复议前置的限制，直接向原审法院提起行政诉讼，但按照上述法律规定，原告对被诉行政行为的上述异议可以依法在行政复议或者行政诉讼过程中主张，却不能以此认为可以直接提起诉讼。据此，依照原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）、（五）项的规定，裁定驳回原告福润金利（福建）商贸有限责任公司的起诉。

上诉人福润金利（福建）商贸有限责任公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、被上诉人福建省福州市国家税务局系本案的适格当事人。《税务处理决定书》所认定的内容和处理意见，是被上诉人共同审议、决定并作出的，两被上诉人在该发生法律效力的文书上均署名，故被上诉人福建省福州市国家税务局具备本案被上诉人主体资格，应对本案诉争的具体行政行为承担法律责任。二、本案争议事项不属于纳税争议范畴，不适用行政复议前置的规定。只有征税行为存在复议前置的限制，而对其他涉税的具体行政行为起诉，并不存在复议前置的限制条件。本案讼争的《税务处理决定书》所涉具体行政行为，不属于《税务行政复议规则》第十四条第一项规定的“征税行为”的包含范围，上诉人有权直接提起行政诉讼。三、案涉的具体行政行为，属于“行政处罚行为”，而非“税务处理决定”。综上，原审法院认定被上诉人福建省福州市国家税务局并非本案适格当事人，本案为纳税争议，应当经过行政复议前置方可提起诉讼，据此驳回上诉人福润金利（福建）商贸有限公司的起诉，属于认定事实和适用法律错误。请求：一、撤销原审裁定，指令原审法院依法继续审理本案；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人福建省福州市国家税务局稽查局辩称，1、根据中办发〔2011〕8号《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的规定，答辩人未对上诉人作出行政处罚，仅对其虚开增值税发票的违法行为予以认定，故本案讼争行政行为的性质属于税务处理行为，而非行政处罚行为。2、本案是因上诉人对答辩人作出的税务处理决定不服而产生的诉讼，属于纳税争议范畴。根据《税收征收管理法》第八十八条第一款及国家税务总局颁布的“税务处理决定书”统一样式（国税函〔2008〕215号）所体现的，上诉人对税务处理决定不服，仅能申请行政复议而不能直接提起诉讼。原审裁定正确，应予维持。

被上诉人福建省福州市国家税务局辩称，上诉状中提起的税务处理决定书记载案件经福州市国家税务局重案审理委员会集体审议，仅是国家税务总局颁布的《重点税务案件审理办法》规定的针对重大案件作出税务处理决定的内部审理程序，并不影响案涉税务处理决定书由福州市国家税务局稽查局单独作出的法律属性。答辩人并非本案适格被告，原审裁定正确，应予维持。

本院认为，当事人对行政行为不服，向人民法院提起诉讼，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，被诉榕国税稽处〔2017〕97号《税务处理决定书》的署名机关系被上诉人福建省福州市国家税务局稽查局，即使被上诉人福建省福州市国家税务局在决定作出前参与了审议，亦不能作为本案适格被告。上诉人关于被上诉人福建省福州市国家税务局系本案适格当事人的上诉理由不能成立。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。《中华人民共和国税收征收管理法(?http:?/??/?192.2.2.16:9889?/?document_elements?/?search_view?/?2139909"t"_blank?)》第八十八条第一款(?http:?/??/?192.2.2.16:9889?/?document_elements?/?search_view?/?2139909?deid=971123"t"_blank?)规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条规定，税收征管法第八十八条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。由以上规定可知，对涉及纳税主体的确定及减税、免税、退税方面的争议，属于纳税争议。对于纳税争议，应当复议前置。本案中，被诉《税务处理决定书》确定了上诉人为他人虚开增值税专用发票的事实，该事实的确定直接影响纳税主体及应纳税款的确定，属于纳税争议。因此，本案属于复议前置案件，上诉人未按规定提起行政复议而直接向人民法院起诉，不符合受理条件。

综上，原审裁定正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长  王小倩

审判员  郑 鋆

审判员  杨 以

二〇一八年四月二十五日

法官助理吴晓燕

书记员翁秋滨