刘军河与被上诉人国家税务总局辽宁省税务局、国家税务局盘锦市税务局撤销行政复议不予受理决定书纠纷二审行政判决书

发布日期：2019-05-22

辽宁省沈阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）辽01行终2360号

上诉人（原审原告）：刘军河，男，1977年6月26日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市新民市兴隆堡镇。

被上诉人（原审被告）：国家税务总局辽宁省税务局，住所地沈阳市和平区。

法定代表人：董涛，局长。

委托代理人：梁颖，政策法规处副处长。

委托代理人：李妮，工作人员。

被上诉人（原审被告）：国家税务总局盘锦市税务局，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。

法定代表人：肖玉峰，局长。

委托代理人：李军凯，政策法规科科长。

委托代理人：梁秋文，社会保险费和非税收入科副科长。

上诉人刘军河与被上诉人国家税务总局辽宁省税务局（以下简称辽宁税务局）、被上诉人国家税务局盘锦市税务局（以下简称盘锦税务局）撤销行政复议不予受理决定书一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2018）辽0103行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。

原审查明，2018年1月13日，原告刘军河在国家税务总局盘锦市税务局（以下简称“盘锦税务局”）网站上填写政府信息公开申请表，申请公开《盘锦市地方税务局关于调整辽河油区独立纳税法人企业基本养老保险费征缴体制的通知》。2018年2月，盘锦税务局通过邮寄方式向刘军河公开上述文件。刘军河认为其公开内容不完整，于2018年2月21日通过邮寄方式向被告国家税务总局辽宁省税务局（以下简称“辽宁省税务局”）递交行政复议申请书，复议请求事项为“一、盘锦市地方税务局，没有按照申请人的政府信息公开请求，提供全部的《盘锦市地方税务局关于调整辽河油区独立纳税法人企业基本养老保险费征缴体制的通知》盘地税发〔2017〕121号的内容，没有提供该规范性文件的附件辽河油区独立的纳税法人企业转盘锦市地方税务局申报缴纳基本养老保险费单位明细表，申请人有理由知道自己隶属于哪一家辽河油区独立的纳税法人；二、责令被申请人在向辽河油区独立纳税法人企业征缴基本养老保险费时，也应同时征缴基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费。以此来保护申请人应当享受社会保险待遇的法定权利。三、请求对盘地税发〔2017〕121号文件，进行规范性文件合法性审查。”辽宁省税务局收到申请后于2018年2月26日作出辽的税复通字〔2018〕1号《行政复议补正通知书》，认为刘军河提交的复议申请书中没有明确的具体行政行为，告知其明确请求、补正材料，并告知其针对不同具体行政行为应分别申请。辽宁省税务局通过邮寄方式向刘军河送达上述《行政复议补正通知书》。刘军河收到通知书后，于2018年3月2日向辽宁省税务局邮寄回复，明确第二项复议请求为“责令被申请人在向辽河油区独立纳税法人企业征缴基本养老保险费时，也应同时征缴基本医疗保险费、失业保险费、工商保险费。以此来保护申请人应当享受社会保险待遇的法定权利。”辽宁省地方税务局收到回复后，于2018年3月6日作出辽地税复受字〔2018〕1号《受理复议通知书》，决定对刘军河行政复议申请书中第一项内容予以受理。同日，作出辽地税复不受字〔2018〕《行政复议不予受理决定书》，对刘军河行政复议申请书中第二、三项复议请求，决定不予受理。刘军河不服上述《行政复议不予受理决定书》，诉至法院。另查明，辽宁省税务局于2018年4月6日作出辽地税复决字〔2018〕2号《税务行政复议决定书》，责令盘锦市地方税务局按照《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定重新向刘军河作出答复行为，提供《盘锦市地方税务局关于调整辽河油区独立纳税法人企业基本养老保险费征缴体制的通知》（盘地税发〔2017〕121号）文件的全部内容。再查明，辽宁省地方税务局现更名为国家税务总局辽宁省税务局，盘锦市地方税务局现更名为国家税务总局盘锦市税务局。

原审认为，关于国家税务总局盘锦市税务局是否应作为本案共同被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形”，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”辽宁省税务局作出的辽地税复不受字〔2018〕1号《行政复议不予受理决定书》，是以刘军河的申请不符合行政复议受理范围为由，对其申请不予受理。并非上述条款规定的复议机关决定维持的情形，故应以复议机关即辽宁省税务局为被告，而盘锦税务局不是本案适格被告。据此，刘军河在诉状中所列三、四、五项诉讼请求，即“三、判令被告盘锦市地方税务局以纸质的复印件的形式为原告提供完整的《盘锦市地方税务局关于调整辽河油区独立纳税法人企业基本养老保险费征缴体制的通知》盘地税发〔2017〕121号的内容，补充提供该文件的附件。四、依法判令被告盘锦市地方税务局向辽河油区独立纳税法人企业集中、统一征收社会保险费（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费），依法保护原告应当享受社会保险待遇的法定权利。五、请求对盘地税发〔2017〕121号文件，进行规范性文件合法性审查。”系针对盘锦市税务局作出行为进行审查，不是本案的审查客体，对上述三项诉讼请求，本案不予审理。关于刘军河提出的其基于一份行政复议申请书，辽宁省税务局分别作出不予受理决定及受理复议通知书系违法的主张，原审认为，刘军河在行政复议申请中所列申请事项确系基于不同的法律关系，且辽宁省税务局向其明示应分别提出请求，在刘军河坚持一并申请的情况下，辽宁省税务局对其认为不符合受理条件的申请事项，先行作出《行政复议不予受理决定书》并无不当，原告的该项主张，原审不予支持。关于《行政复议不予受理决定书》的合法性，刘军河的两项复议请求为“责令被申请人在向辽河油区独立纳税法人企业征缴基本养老保险费时，也应同时征缴基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费；请求对盘地税发〔2017〕121号文件，进行规范性文件合法性审查。”，关于第一项复议请求，刘军河并未向被申请人提交过履行征缴职责的申请，故不符合复议案件的受理条件。关于第二项复议请求，系附带规范性文件审查，原告未明确其主张审查的具体行政行为，不符合附带规范性文件复议审查的要件，故刘军河的该两项复议请求不符合行政复议受理条件，辽宁省税务局对其申请不予受理并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘军河的诉讼请求。诉讼费50元，由原告刘军河负担。

上诉人刘军河上诉称，盘锦税务局采用非公开的形式对“辽河油区独立纳税法人企业”发布了“盘地税发[2017]121号文件”。原审法院与2018年3月14日上午9:06立案。2018年4月18日13:40收到EMS，辽宁税务局给上诉人邮寄行政复议决定书（辽地税复决字[2018]2号。2018年4月21日中午收到EMS，盘锦税务局“盘地税发[2017]121号文件”附件《辽河油田独立的纳税法人企业转盘锦市地方税务局申报缴纳基本养老保险费单位明细表》。收到的复议决定以及附件充分证明两被上诉人充分履行了原审起诉状中的第三项诉讼请求，上诉状中的第四项诉讼请求。上诉人的《劳动合同书》，甲方为辽河石油勘探局。盘锦市行政区域中并无“盘地税发[2017]121号文件”内容中所述的“辽河油区”行政区划。上诉人认为：上诉人的《行政复议申请书》和《行政起诉状》的主要诉求均是围绕着“盘地税发[2017]121号文件”内容违法，该内容阻断了上诉人依法交纳社会保险费的法定义务及享受社会保险待遇的法定权利。不存在“多事一复议“的情形。“盘地税发[2017]121号文件”的违法内容使上诉人与该文件形成了公法保护下的利害关系。辽宁税务局作为复议机关应当复议审查“盘地税发[2017]121号文件”的合法性，是否符合《政府信息公开条例》第一条的内容要求。请求其对该文件的合法性审查理应属于行政复议受理范围。原审法院审查的客体应当是上诉人与“盘地税发[2017]121号文件”是否存在公法保护下的利害关系，上诉人的证明责任是“盘地税发[2017]121号文件”存在侵权的事实。被上诉人征缴社会保险费是其法定职责，而且是依职权的法定职责不是依申请的法定职责。根据“盘地税发[2017]121号文件”的具体内容可以确定，被上诉人盘锦税务局的行政相对人是“辽河油田独立纳税法人”。上诉人交纳社会保险费的合法途径是上诉人-辽河石油勘探局-盘锦市税务局。“一事一复议”的原则无法律规定。依据“法无授权即禁止”的原则，确认两被上诉人为共同被告。请求二审法院：一、依法撤销原审行政判决；二、请求撤销被告辽宁税务局针对上诉人做出的《辽宁省地方税务局行政复议不予受理决定书（辽地税复不受字〔2018〕1号）》，并判令被上诉人针对上诉人递交的《行政复议申请书》第二项、第三项复议请求，重新做出受理决定；三、请求确认辽宁税务局作为盘锦税务局的复议机关，针对上诉人的一份《行政复议申请书》分别做出两份单独的复议决定，该做法无法可依，不符合高效便民的原则。两份单独的复议决定，分别是《辽宁省地方税务局受理复议通知书（辽地税复受字〔2018〕1号）》和《辽宁省地方税务局行政复议不予受理决定书（辽地税复不受字〔2018〕1号）》，2018年4月18日又作出《行政复议决定书》（辽地税复决字[2018]2号）；四、判令盘锦税务局以纸质的复印件的形式为上诉人提供完整的“《盘锦市地方税务局关于调整辽河油区独立纳税法人企业基本养老保险费征缴体制的通知》盘地税发〔2017〕121号”的内容，补充提供该文件的附件。五、依法判令盘锦税务局向“辽河油区独立纳税法人企业”集中、统一征收社会保险费（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费），依法保护上诉人应当享受社会保险待遇的法定权利。六、请求对“盘地税发〔2017〕121号”文件，进行规范性文件合法性审查。七、诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辽宁税务局辩称，上诉人以复议机关为被告提起的行政诉讼，法院应审查复议机关的行为，原行政机关的行为并非本案的审查客体。我局对刘军河提出的部分复议请求作出不予受理决定系认定事实清楚，适用法律正确。上诉人基于不同法律关系提出的复议申请事项，我局分别作出决定并无不当。综上原审判决正确，请求维持原判。

被上诉人盘锦税务局辩称，我单位对于刘军河所负有的政务信息公开义务充分履行完毕，对于上诉人的其他行政复议请求与我单位无关，我单位并非一审适格被告，更不是二审适格被上诉人，因此，一审法院判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。

原审被告盘锦税务局未向原审法院提交证据，原审被告辽宁税务局、原审原告刘军河向原审法院提供的证据均已随案移送本院。经审查，原审对证据的认证正确。

本院审理查明的事实与原审一致。

本院认为，本案的审查客体为2018年3月6日辽宁税务局作出辽地税复不受字〔2018〕1号行政复议不予受理决定书，对于该审查客体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十三条的规定，本案中，被诉不予受理决定是以刘军河的申请不符合行政复议受理范围为由，并非复议机关决定维持的情形，故原审认定盘锦税务局不是本案适格被告，并无不当，本院予以支持。本案上诉人在申请行政复议时，提出非基于同一法律关系的多项复议请求，复议机关辽宁税务局明示其要求补正的情况下，坚持要求一并申请复议，根据行政复议法及行政复议实施条例的相关规定，复议机关将上诉人的复议申请予以拆分，分别作出复议决定，对上诉人的多项复议请求均予以答复，维护了上诉人在复议程序上的正当权利，符合正当程序要求。被上诉人辽宁税务局作出的不予受理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的一、二、三项上诉请求，不予支持。上诉人的四、五、六项上诉请求，不属于本案审查客体，不予审理。综上，原审判决，并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人承担。

本判决为终审判决。

审判长  张宇声

审判员  翟鸣飞

审判员  唱英梅

二〇一九年二月十四日

书记员  周 蓉

本案判决所依据的相关法律

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）原审判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。