原告渭南东秦二手车交易市场有限公司（下称东秦二手车公司）与被告渭南市国家税务局（下称市国税局）履行法定职责纠纷行政一审判决书

发布日期：2017-12-30

渭南市临渭区人民法院

行 政 判 决 书

（2017）陕0502行初5号

原告渭南东秦二手车交易市场有限公司。

法定代表人胡杰，经理。

委托代理人杜凯，陕西渭临律师事务所律师。

被告渭南市国家税务局。

法定代表人陈文正，局长。

委托代理人张一菲，系被告渭南市国家税务局工作人员。

委托代理人谢玄志，陕西华山律师事务所律师。

原告渭南东秦二手车交易市场有限公司（下称东秦二手车公司）与被告渭南市国家税务局（下称市国税局）履行法定职责一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告东秦二手车公司法定代表人胡杰、委托代理人杜凯、被告市国税局副局长刘晓辉、委托代理人张一菲、谢玄志到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

原告诉称，原告于2016年4月26日和5月12日就目前市场上出现的汽车服务、汽车交易、汽车服务咨询、汽车销售等企业纷纷在经营范围里加上“二手车交易市场的经营和管理”以求满足在被告处领取《二手车销售统一发票》的资格的情况递交给被告“高新区国税局问题反映”和“关于市国税局印发的《二手车销售统一发票》适用企业的询证”，询问被告为什么不按《国家税务总局关于二手车经销企业发票使用有关问题的公告》和《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》的规定对用票人加以管控。被告在“渭南市国家税务局关于东秦二手车交易市场有限公司法人胡杰反映有关情况的回复”中称：“税务部门在二手车交易市场管理中，基本职责一是征收税款，二是发票管理，其他管理职责不由税务部门负责”，“二手车经营企业在领用发票后，如有超范围开具发票或开具与真实交易事实不符的发票情形的，是违反《中华人民共和国发票管理办法》的行为，税务部门一经发现并核实后，将按照《发票管理办法》的规定，予以追究。”但事后被告对超范围开具的情况(附件发票票据)依然无任何处理。《国家税务总局关于二手车经销企业发票使用有关问题的公告》中明文规定：“一、二手车经销企业从事二手车交易业务，由二手车经销企业开具《二手车销售统一发票》。二、二手车经销企业从事二手车代购代销的经纪业务，由二手车交易市场统一开具《二手车销售统一发票》。”原告认为被告以该类企业经营范围里有二手车交易市场的经营和管理为由，依然对该类企业发放《二手车销售统一发票》，是对《国家税务总局关于二手车经销企业发票使用有关问题的公告》的错误理解，是对被告业务素质的否定。原告又于2016年9月21日递交给被告“《二手车销售统一发票》开具资格问题的反映”，要求被告对《二手车销售统一发票》监督管理、对开具资格重新审核，并列举了其它省市对《二手车流通管理办法》、《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》的解读后的文件精神，被告2016年10月14日“对渭南东秦二手车交易市场有限公司二手车销售统一发票开具资格问题的反映的回复”称“对于经营范围为二手车交易市场的企业是否具有二手车交易市场经营资质、条件，税务机关无从判断也无权审核。你公司如对二手车交易市场经营资质、条件等问题有异议，请向有关部门提出。”原告认为《二手车销售统一发票》属于发票管理的范畴，是被告职责管理范围，被告不应在无从判断企业是否具有二手车交易市场经营资质、条件的情况下发放《二手车销售统一发票》，以至给原告带来经济损失，被告应该执行商务部公告2006年第22号《二手车交易规范》第四、二十四、二十五条，对二手车交易市场经营者和二手车经营主体进行界定，不得超范围经营；应按照《二手车流通管理办法》第三、四、五、六条和《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》，对企业开具《二手车销售统一发票》的资格严格审核。原告认为被告在《二手车销售统一发票》开具资格未判断清楚就发放一事上犯有严重错误，同时还存在滥用职权问题，现根据《行政诉讼法》第十二条特向人民法院提起行政诉讼，请求：被告执行《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》、商务部公告2006年第22号《二手车交易规范》和《二手车流通管理办法》，对不符合规定的汽车服务、汽车交易、汽车服务咨询、汽车销售等企业停止领用《二手车销售统一发票》，履行对发票的监督管理职责。

原告东秦二手车公司提供的证据有：第一组：1、2016年4月26日向高新区国税局问题反映，2、2016年5月12日向渭南市国税局递交的关于市国税局印发的《二手车销售统一发票》适用企业的询证，3、2016年9月21日向渭南市国税局提出的《二手车销售统一发票》开具资格问题的反映，4、渭南市国家税务局关于东秦二手车交易市场有限公司法人胡杰反映有关情况的回复，5、对渭南东秦二手车交易市场有限公司二手车销售统一发票开具资格问题的反映的回复，本组证据证明原告向被告书面反映被告存在违法向不符合法律规定的单位发行二手车销售统一发票的行为，被告认为自己没有审核义务，但原告认为这不符合相关法律规定，被告具有审核义务。第二组：1、发票，证明被告存在违法向不符合法律规定的单位发行二手车销售统一发票的行为，这些开具发票的单位并非符合《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》、《二手车交易规范》、《二手车流通管理办法》、《二手车销售统一发票》规定的具备二手车交易发票的单位。第三组：1、《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》、《二手车交易规范》、《二手车流通管理办法》、《二手车销售统一发票》，本组证据证明法律规定了严格的二手车销售发票开具条件，但是被告并没有按照该规定执行，违反了相关规定。

被告市国税局辩称，一、原告诉状中诉称“被告执行《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》、商务部公告2006年第22号《二手车交易规范》和《二手车流通管理办法》，对不符合规定的汽车服务、汽车交易、汽车服务咨询、汽车销售等企业停止领用《二手车销售统一发票》，履行对发票的监督管理职责。”简言之，原告之诉讼事项内容是被告在对二手车销售统一发票履行行政监督管理方面存在不履行法定职责行为。被告认为原告之诉请显然没有事实和法律依据，与实际完全不相符，其诉请依法不能成立，法庭应不予支持。行政机关的法定职责主要来源于法律、法规、规章的授权，行政机关不履行法定职责行为的表现主要有以下几种形式：一是负有法定职责的行政机关及其工作人员，在应当依法履责的情形下不作为，无动于衷，没有任何作为行为；二是在应当依法履责的情形下，行政机关及其工作人员以各种非正当理由明确表示不履责，拒绝履责；三是在应当依法履责的情况下，行政机关及其工作人员无正当理由拖延履责、延迟履责，结果造成公民、法人或者其他组织不应有的人身、财产损失。三种不履责表现均属于可诉行政行为范围。而渭南市国家税务局在对《二手车销售统一发票》的发放、监督、管理等方面，是严格依据相关法律、法规及上级行政机关的文件精神执行的。根本无上述三种不履责的任何一种可诉行政行为实际发生。(一)根据《中华人民共和国发票管理办法》、《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》、《全国税收征管规范》等法律和税收规范性文件，纳税入办理税务登记后，即具有领购普通发票的资格。税务机关在为纳税人办理发票票种核定时，只能且必须根据发票管理办法和税收征管规范的规定，要求纳税人提供《纳税人领用发票票种核定表》、税务登记证件、经办人身份证件原件及复印件、发票专用章印模等证件资料，除法律、法规、规范性文件明确要求的资料外，无权要求纳税人提供其他任何资料。(二)我省国税机关为二手车交易市场核定和发放二手车销售统一发票，除依据相关法律外，还依据《陕西省国家税务局陕西省工商行政管理局陕西省商务厅陕西省公安厅关于规范全省二手车销售统一发票管理工作的通知》(陕国税发[2015]149号)。该通知第一条规定，“在工商行政管理部门依法办理注册登记，且经营范围为二手车销售、拍卖业务和二手车交易市场(以下简称二手车经营企业)，在办理税务登记后需要领用二手车销售统一发票的，应当持税务登记证件、经办人身份证明、发票专用章印模，向主管税务机关办理发票领用手续。”根据上述规定，经营范围为“二手车销售、拍卖业务和二手车交易市场”的企业均可依法向税务机关办理发票领用手续。(三)依据《二手车流通管理办法》(商务部公安部工商总局税务总局2005年第2号令)第七条规定，商务、工商、税务部门在各自职权范围内负责二手车流通有关监督管理工作。工商总局、商务部、财务部、公安部、工业和信息化部、税务总局、国家发展改革委《关于进一步规范二手车市场秩序促进二手车市场健康发展的意见》(工商市字[2009]212号)第三条职责分工对各部门在二手车市场管理中的职责作出了明确的界定。其中税务部门的职责是：“税务部门加强二手车交易税款征收和发票的监督管理。监督企业依法纳税，查处偷逃税款违法行为。”税务机关无权对二手车市场准入条件和二手车经营资质等税务管理以外的事项履行监管职责。(四)为加强二手车市场税收管理，被告在履行发票领用发放日常监管职责的同时，2016年6月，还下发了《关于开展二手车销售统一发票使用情况专项风险管理活动的通知》(渭国税风管办便函[2016]5号)，安排在全市范围内集中查处二手车销售统一发票使用和税款缴纳过程中的涉税违法违规行为，绝非原告所称放任管理。综上所述，被告认为，渭南市国税系统为经营范围为“二手车交易市场”的二手车经营企业发放二手车销售统一发票有明确的依据，属于合法的行政行为。也从未放松过对二手车经营企业的税收管理，不存在未进行监管、滥用职权行为。二、原告渭南东秦二手车交易市场有限公司不是本案的适格当事人，不具备原告主体资格。司法实践中，根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，行政诉讼的原告是有资格提起诉讼，启动行政诉讼程序的一方当事人。但能否启动行政诉讼程序，不完全取决于当事人的起诉。(一)根据本条第一款规定，行政诉讼的原告有两个判晰标准：一是行政行为的相对人；二是与行政行为有利害关系的人。而本案原告既不是行政行为的相对人，也不是行政行为的利害关系人。司法实践中原告资格是裁判要件或具体标准，即可以获得具体裁判资格，必须由法院进行实质审查，进而判断原告的合法权益是否确实受到行政行为的侵犯。而《行政诉讼法》第二条，第二十四条关于原告的规定更类似于起诉人条件，而不是原告资格的标准。起诉人渭南市东秦二手车交易市场有限公司，对行政行为与其合法权益的是否存在“利害关系”负有初步举证责任，即其向法庭提供的起诉材料应当大体或基本能够证明被告行政行为对其合法权益可能造成了实质影响，进而判断原告的合法杈益是否确实受到行政行为的侵犯，才能最终完成对原告资格的审查，而起诉人从立案登记到受理直至审理始终未出具足以能证明渭南市国家税务局的行政行为与其合法权益是否存在“利害关系”的实质影响的充分证据。(二)《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，而行为要素是确定行政诉讼被告的最一般的要素。也就是指行政诉讼被告有一定行为，既包括了作出某一行政行为，也包括了没有作出一定的行为，即通常所说的不作为。而本案原告认为“被告在《二手车销售统一发票》开具资格未判断清楚就发放一事上犯有严重错误，同时还存在滥用职权问题”，纯属主观臆断，毫无任何事实依据和法律依据。上述事实及证据不可辩驳的证明了被告恰恰在对《二手车销售统一发票》的管理、监督发放等方面是依法作为，根本不存在不依法履行职责的行为。也就是说，只有合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害的人，才能向法院提起行政诉讼。根据行政主体与被告相对应的原则、及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条(一)、(八)、(十)项之规定，应当裁定驳回起诉。三、原告采用信访形式向被告或被告上级陕西省国家税务局局长信箱邮寄情况反映信件，省局及市局均按照“处理人民来信”形式处理，作出处理意见并书面回复信访人。信访人不服提起行政诉讼的人民法院应不予受理，应裁定驳回诉讼。原告渭南东秦二手车交易市场有限公司于2016年5月30日以信访形式向陕西省国家税务局局长信箱邮寄《关于渭南市国税局胡作为的情况反映》信一封，省国税局以信字2016第33号“处理人民来信单”登记批办，并于2016年6月2日转发给被告渭南市国家税务局查处，渭南市国家税务局2016年6月2日以渭国税字2016第5号“处理人民来信单”予以登记，并于2016年7月22日将回复结果上报省局。而原告在2016年9月21日向被告渭南市国家税务局转交了《二手车销售统一发票》开具资格问题的反映信件。被告渭南市国家税务局以国税信字2016第6号“处理人民来信单”予以登记查处并于2016年10月19日将处理结果回复信访当事人即本案的原告渭南秦东二手车交易市场有限公司。原告于2016年12月9日以被告不履行对发票的监督管理法定职责而提起行政诉讼。最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的各级管理机关以及镇(乡)人民政府作出处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复，(2005)行立他字第4号行政诉讼综合规定与解释106878对此类诉讼作出明确答复：(一)信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具备强制力，对信访人的实际权力义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。(二)对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理规定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。综上所述，请法庭根据高院以上“回复”精神及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条(一)、(八)、(十)项之规定，裁定驳回起诉。

被告市国税局提供的证据有：第一组,证明被告行政主体资格的证据：证据一、渭南市国家税务局统一社会信用代码证书，证明被告渭南市国家税务局法定代码标识，该代码证书是经渭南市党政群机关社会信用代码管理办公室颁发认可。法人主体资格合法，是适格的当事人；证据二、法定代表人身份证明，证明陈文正是依法代表法人行使职权的负责人，是该法人的法定代表人。第二组，证明被告依法行政、履行法定职责的证据：证据三、《中华人民共和国发票管理办法》，证据四、《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》，证据五、《全国税收征管规范》，证据六、《国家税务总局关于印发全国税收征管规范(1.0版)的通知》税总发【2015】48号，证据七、陕西省国家税务局关于印发《陕西省国家税务局试行〈全国税收征管规范(1.0版)〉工作方案》的通知，证据八、陕西省国家税务局试行《全国税收征管规范(1.0版)》工作方案，本组证据三、四、五、六、七、八证明自2008年1月29日《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》就行政审批项目取消后有关普通发票管理问题明确规定：普通发票领购行政审批事项取消后，纳税人领购普通发票的审核将作为税务机关一项日常发票管理工作。纳税人办理了税务登记后，即具有领购普通发票的资格，不需办理行政审批事项。纳税人可根据经营需要向主管税务机关提出领购普通发票申请。主管税务机关接到申请后，应根据纳税人生产经营等情况，确认纳税人使用发票的种类、联次、版面金额，以及购票数量。确认期限为5个工作日，确认完毕，通知纳税人办理领购发票事宜。即被告渭南市国家税务局自2015年4月以来始终坚持按照国家发票管理办法及国家税务总局、陕西省国家税务局机关部门联合颁布的文件精神履行法定职责，无不作为或违法的任何行为。第三组，针对原告行政起诉状中认为被告在执行《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》、商务部公告2006年第22号《二手车交易规范》、《二手车流通管理办法》，对不符合规定的汽车服务、汽车交易、汽车服务咨询、汽车销售等企业停止领用《二手车销售统一发票》，不履行对发票的监督管理职责，即不作为的诉请内容提供相应证据，意在反驳原告的诉请内容失实，不符合实际，依法不应予以支持：证据九、陕西省国家税务局、陕西省工商行政管理局、陕西省商务厅、陕西省公安厅(陕国税发[2015]149号文件)《关于规范全省二手车销售统一发票管理工作的通知》，证明被告在履行二手车销售统一发票管理行政职责过程中，依法按照该《通知》第一条：“在工商行政管理部门依法办理注册登记，且经营范围为二手车销售、拍卖业务和二手车交易市场(二手车经营企业)在办理税务登记后需要领用二手车销售统一发票的，应当持税务登记证、经办人身份证明、发票专用章印模向主管税务机关办理发票领用手续”等法定强制性规定发放二手车销售统一发票，完全是坚持依法履行法定职责，根本不存在原告诉称的所谓“胡作为”。证据十、国家税务总局公告(2013年第60号)《国家税务总局关于二手车经销企业发票使用有关问题的公告》，证明作用及目的与证据九相互印证，作用及目的相同。证据十一、商务部、公安部、工商总局、税务总局2005年第2号令《二手车流通管理办法》，证明被告在履行对二手车销售发票发放管理等方面始终依据该办法第七条规定的“国务院商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作”的法定职责范围内行使职责，并非原告诉称的所谓“犯有错误，存在滥用职权”问题。此证据与前边证据相互印证，作用及目的相同。证据十二、《陕西省工商行政管理局关于转发国家工商总局等七部门关于进一步规范二手车市场秩序促进二手车市场健康发展的意见的通知》陕工商字(2009)173号，证据十三、《关于进一步规范二手车市场秩序促进二手车市场健康发展的意见》工商市字(2009)212号，证据十二、十三可相互印证，证明被告、国家工商总局等七部门在规范二手车市场秩序意见中，即工商市字(2009)212号文件中第三部分职责分工项下的商务、公安、税务、工商等五个单位的职责分工有明确的规定：其中第(三)项明确规定税务部门加强二手车交易税款征收和发票的监督管理。监督企业依法纳税，查处偷逃税款违法行为。第(四)项又明确规定：工商行政管理部门加强对二手车经营行为的监督管理。第(一)项明确规定：商务主管部门加强二手车流通行业管理，会同工商、财政、公安、工业和信息化、税务、发展改革等有关部门做好行业发展统筹规划，引导企业合理布局，清理和取消限制二手车经营的不合理规定。按照《二手车流通管理办法》的有关规定，严格二手车交易市场设立条件，市场开办主体应当具备企业法人条件等职责分工。从以上三部门的明确规范职责分工，显然足以证明原告在其诉状中诉称的被告“对二手车交易市场经营者和二手车经营主体进行界定，不得超范围经营……应对企业的资格严格审核”的诉请，显然与上述文件规定的职责分工的法定职责内容不相符，须知对经营主体进行界定及是否超范围经营则属商主管，工商行政管理部门、公安部门界定或查处、处罚、纠正之范围，并非税务部门之法定职责。原告之诉请，显然依法不能成立，是对法律的误解，法庭应不予支持。证据十四、《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》国税函【2005】693号，证据作用、目的与前一样，相互印证。证明被告始终坚持按照全国发票样式及该通知一、二条的相关规定开具发票，不存在原告诉称的所谓“被告不应在无判断企业是否具有二手车交易市场经营条件的情况下发放《二手车销售发票》的行政行为，更不存在所谓其诉状中所称的“以至给原告带来经济损失”的事实，如果实际造成损失，应同时出具相对应的证据支持，否则，属举证不能，应不予支持。证据十五、《高新区国家税务局税务告知书》，此类证据七件，共14页，是在2016年4月1日税务局发送给七个二手车汽车销售公司税务事项告知书，目的在于对二手车经营市场相关企业二手车销售开具发票相关事项进行依法监督、管理、履行监督管理职责。并非原告所称的不履行对发票的监督管理职责，其诉称失实，与被告的行政行为事实不相符。证据十六、渭南市国家税务局《关于开展二手车销售统一发票使用情况专项风险管理活动的通知》，证据十七、渭南市国税局办公室《关于东秦二手车交易市场有限公司反映问题的汇报》，证据十八、《关于东秦二手车交易市场有限公司法人胡杰有关情况反映的回复》，证据十九、《对东秦二手车交易市场有限公司二手车销售统一发票开具资格问题的反映问题的回复》，以上证据十六、十七、十八、十九证明被告始终坚持相关法规，文件所规定在法定的职责范围内履行职责的事实。证明作用、目的同前，相互印证。证据十八，给原告的回复，足以证明被告已对原告反映的信访问题作出核查处理，并将最终处理结果转告给原告，符合行政机关根据《信访条例》作出处理、复查意见、复核意见的处理程序。与以下第四组证据相互印证。第四组，证明原告采用信访形式向被告上级陕西省国家税务局局长信箱邮寄情况反映信件，省局及市局均按照“处理人民来信”形式程序处理，作出处理意见并书面回复信访人的事实：证据二十、《陕西省国家税务局处理人民来信单》信字2016第33号，证据二十一、《渭南市国家税务局处理人民来信单》渭国税信字2016第5号，证据二十二、《渭南市国税局胡杰作为情况反映》，证据二十三、《渭南市国家税务局处理人民来信单》渭国税信字2016第6号，证据二十四、《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府做出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》(2005)行立他字第4号行政诉讼综合规定解释106878，作用、目的在于证明，根据最高人民法院给湖北省高级人民法院的批复，及最高人民法院法发(2009)54号《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》规定的“法律、司法解释明确排除行政受案范围的规定”，对信访不服提起行政诉讼的人民法院应不予受理，应裁定驳回起诉。

经庭审质证，原告东秦二手车公司对被告市国税局所举第一组证据真实性认可，但认为与本案争议焦点没有关系；对第二组证据的证明目的不认可，认为与本案没有关系，与本案争议焦点也没有关系；对第三组证据中的证据16、17证明目的不认可，只是一个法律规定，与本案没有关系，不能证明其证明目的，对证据18、19被告承认原告反映的相关企业自己没有审查义务，发放发票的时候应该予以审核；对第四组证据的证明目的均不认可，被告并没有出示一个证据来证明原告所述的这些企业可以开具发票的合法性。

被告市国税局对原告东秦二手车公司提交的证据质证认为：2016年4月26日向渭南高新区国税局的问题反映达不到其证明目的及作用，该反映是信访形式，不能证明被告作为或不作为；2016年5月12日向渭南市国税局递交的《关于<二手车销售统一发票>适用企业的询证》达不到其证明目的及作用，不涉及被告行政作为或不作为，是否有行政侵权，原告要求被告对其作出书面形式回复，被告按其要求也做了书面回复，且书面回复对原告的权利义务不产生实际影响；2016年9月21日向渭南市国税局提出《<二手车销售统一发票>开具资格问题的反映》达不到其证明目的及作用，且是对前面问题的重复。属于信访形式，并非申请，且信访回复意见不属于可诉行为，人民法院不应受理；对原告提交的证据发票真实性没有异议，对证明目的有异议，通过对原告提交的6份发票审查，从发票上看不出来开具发票的企业是否具备开具二手车发票的资质，其次也看不出来被告没有履行法定职责；对原告提出的法律性证据真实性没有异议。

本院对原、被告提供的证据的真实性予以确认，对其证明目的，结合其他证据作综合认定。

经审理查明，2016年4月26日原告东秦二手车公司就其认为目前二手车市场上出现的一些市场混乱、税收流失等情况向高新区国税局提交问题反映。2016年5月12日，原告东秦二手车公司向渭南市国税局提交《关于国税局印发的<二手车销售统一发票>适用企业的询证》，询问渭南市国税局为什么不按《国家税务总局关于二手车经销企业发票使用有关问题的公告》和《国家税务总局关于统一二手车销售发票式样问题的通知》的规定对用票人加以管控，并要求渭南市国家税务局给其文字性的答复。2016年5月19日，渭南市国家税务局向原告作出书面回复。2016年9月21日原告东秦二手车公司向国税局提交《<二手车销售统一发票>开具资格问题的反映》，该反映抬头为“尊敬的国税局领导”，内容写明为“经一段时间的观察等待，在《二手车销售统一发票》一事上仍然不见贵局的监督管理，特提出以下两点问题：……”，在该反映尾部写明“忘贵局领导对政策文件仔细斟酌后，给予回复为盼”。2016年10月14日，渭南市国家税务局对原告东秦二手车公司《<二手车销售统一发票>开具资格问题的反映》做出书面回复，告知其如对二手车交易市场经营资质、条件等问题有异议，请向有权管理的部门提出。原告东秦二手车交易公司以被告市国税局未依照相关规定履行对发票的监督管理职责于2016年12月12日向本院提起行政诉讼。经本院释明，原告东秦二手车公司于2017年4月18日向本院提交书面材料明确其在本案的诉讼请求为：要求被告履行《中华人民共和国发票管理办法》发票管理职责对扩大发票适用范围的企业履行监督管理职责及已经开具的《二手车销售统一发票》的监督管理职责。

本院认为，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据；第三，其是向一个有管辖权的行政机关提出；第四，其申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对其个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定；第五，行政机关对于原告的申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。本案原告东秦二手车公司起诉要求被告市国税局履行对发票的监督管理职责，但其向本院提交的证据《高新区国税局问题反映》明确写明是针对目前二手车市场上出现的一些市场混乱、税收流失等问题进行反映，并针对二手车市场现状对国税局提出建议；《关于国税局印发的<二手车销售统一发票>适用企业的询证》中只是询问被告为何不按照相关规定对用票人加以管控，希望国税局给其文字性的答复；《<二手车销售统一发票>开具资格问题的反映》写明其收到国税局2016年5月19日回复后未见国税局在二手车销售统一发票一事上进行监督管理，特向国税局提出两点问题，要求国税局给其回复；以上原告提交的证据均不能证明原告向被告市国税局明确提出过要求被告履行其在本案中诉请的职责的申请。且原告要求被告履行法定职责向被告提交的几份材料从形式上并非正式的申请，从内容看，原告在该材料中的地位是反映人而非申请人，故原告就其在本案中主张的要求被告履行法定职责其并未向被告提出明确申请，其要求被告履行法定职责基础不存在。又原告在本案中要求被告市国税局履行《中华人民共和国发票管理办法》发票管理职责，对扩大发票适用范围的企业履行监督管理职责及已经开具的《二手车销售统一发票》的监督管理职责，该请求并非一个明确具体的请求。其在本案中要求被告市国税局履行的职责不明确也不具体，从实质上讲，其在本案诉请中要求被告履行的职责被告并没有实际履行的可能，故本院认为原告东秦二手车公司的诉请缺乏事实依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告渭南东秦二手车交易市场有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告渭南东秦二手车交易市场有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。

审判长  邓卫民

审判员  刘 莎

审判员  刘雪姣

二０一七年九月六日

书记员  麻天钰